آیا اجرای توصیه‌های FATF برای همه کشور‌ها الزامی است؟

روزنامه اعتماد در یادداشتی به قلم زینب ملکوتی نوشت: در مورد FATF مطالب متعددی نوشته شده است، اما متاسفانه اکثر این مطالب به عمق بحث و چرایی اهمیت FATF نپرداخته‌اند و یک مطلب کاملاً تخصصی تبدیل به امر سیاسی صرف شده است. به هر حال FATF می‌تواند در سه حوزه مورد بحث و کنکاش قرار بگیرد از جمله حوزه حقوقی، اقتصادی و بانکی و سیاسی. در این نوشتار قصد بر آن است تا به جنبه حقوقی و الزام آور بودن توصیه‌های FATF پرداخته شود.

بحث مبارزه با تامین مالی تروریسم و پولشویی از دهه ۱۹۹۰ در دستور کار جدی در سطح داخلی و بین‌المللی قرار گرفته است. قوانین سخت (hard law) و قوانین نرم (soft law) هر دو در این راستا مورد پذیرش کشور‌ها قرار گرفتند تا بتوانند با این جرایم مالی مبارزه کنند.

در حقوق بین‌الملل قوانین نرم یا soft law در مقابل قوانین سخت یا hard law قرار گرفته‌اند که در واقع جنبه الزام آور ندارند. از جمله این قوانین نرم می‌توان به قطعنامه‌های مجمع عمومی سازمان ملل متحد و توصیه‌های FATF اشاره نمود. اما در مورد FATF می‌توان گفت که خود یک سازمان بین دولتی است و تلاش دارد تا اراده سیاسی کشور‌ها را در اصلاح قوانین و مقررات مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم هماهنگ نماید.

۳ کارکرد متفاوت برای قوانین نرم می‌توان در نظر گرفت که شامل قوانین جایگزین، قوانین مکمل و قوانین آنتاگونیست (Antagonist) است. توصیه‌های FATF را می‌توان در قالب قوانین مکمل دسته‌بندی کرد که با تهیه و ارایه توصیه‌های چهل گانه تلاش دارد جزییاتی ارایه دهد تا مکمل قوانین سخت باشد.

در واقع قوانین سخت در حوزه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم شامل کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم (۱۹۹۰)، کنوانسیون پالرمو (۲۰۰۰) و قطعنامه‌های الزام آور شورای امنیت سازمان ملل متحد (به عنوان مثال قطعنامه ۱۳۷۳) است. این قوانین سخت همراه با قوانین نرم در همین حوزه یک چارچوب مشخص ایجاد کرده تا در دو مسیر به هم پیوسته بتوانند مشکل پولشویی و تامین مالی تروریسم را حل کنند.

در قدم اول، این قوانین نرم یا همان توصیه‌های FATF درآینده و بعد از گذشتن از مراحل مختلفی می‌توانند تبدیل به قوانین سخت و الزام آور شوند. در قدم دوم، توصیه‌ها FATF با ذکر جزییات و بسط قوانین در این حوزه عملاً به توسعه قوانین سخت کمک می‌کند. در این حالت ما شاهد گسترش یک چارچوب حقوقی کامل و جامع برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌باشیم.

اگر چه از نظر تئوری توصیه‌های FATF جز قوانین نرم و غیر الزام آور هستند، اما در عمل قضیه متفاوت است و تا حدی برای کشور‌ها به‌طور غیر رسمی توصیه‌ها جنبه الزام آور پیدا کرده است. ۴ دلیل عمده برای این الزام آور بودن غیر رسمی توصیه‌ها می‌توان نام برد:

۱- قدرت سیاسی و تاثیرگذاری کشور‌های تاسیس‌کننده FATF

درحال حاضر ۳۷ کشور عضو FATF هستند از جمله امریکا، انگلیس، آلمان، فرانسه، چین و روسیه. به علاوه این ۳۷ کشور، ۲ سازمان از جمله کمیسیون اروپایی و شورای همکاری‌های خلیج فارس عضو اصلی FATF هستند. جدا از این ۳۹ عضو اصلی، ۹ سازمان دیگر که شامل کشور‌های مختلف می‌شود هم می‌توان از اعضا FATF دانست. یکی از انتقادات اصلی به FATF این است که باوجود آنکه به وسیله بعضی از کشور‌های غربی تشکیل شده است، اما در حال حاضر تبدیل به سیاست‌گذار اصلی در زمینه مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم برای همه کشور‌ها و با جنبه غیر رسمی الزام آور شده است.

۲- قدرت و حمایتِ بخش‌های مالی کشور‌ها از توصیه‌ها فارغ از حمایت و عضویت کشورهایشان

از اصول پایه‌ای FATF باید به رویکرد مبتنی بر ریسک Risk-based approach اشاره کرد. رویکرد مبتنی بر ریسک در توصیه شماره یک FATF توضیح داده شده است؛ که قابل اجرا برای همه موسساتِ با ریسک پولشویی و تامین مالی تروریسم است. از کشور‌ها تا خیریه‌ها باید در مرحله اول میزان ریسک طرف معامله خود را تعیین نمایند. موسسات مالی به دلیل آنکه سود و منفعت خود را در گرو مشتری‌های بدون ریسک یا ریسک پایین میدانند در مرحله اول طرف معامله یا مشتری خود را در پروفایل‌های ریسک بالا، ریسک متوسط و ریسک پایین تقسیم‌بندی می‌کنند تا بر اساس میزان ریسک هر مشتری بتوانند خدمات خود را ارایه نمایند.

کشور ایران جز کشور‌ها با ریسک بالا قرار گرفته است و به همین دلیل جذابیت بسیار پایینی برای موسسات مالی دارد، زیرا همانطور که گفته شد رابطه موسسات مالی با مشتریان بر اساس تجزیه و تحلیل سود و هزینه است. وارد معاملات مالی با کشور‌ها یا افراد پر ریسک شدن می‌تواند هزینه بیشتری نسبت به سود برای موسسات مالی داشته باشد.

۳- تاکید و نام بردن از توصیه‌ها FATF در قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد

به عنوان مثال قطعنامه ۲۶۴۶ شورای امنیت سازمان ملل به شناسایی نقش FATF در ایجاد استاندارد‌های مبارزه با تروریسم و پولشویی اشاره کرده است و همچنین از کشور‌ها خواسته است تا ۴۰ توصیه FATF را در قوانین خود اتخاذ و اجرا نمایند. این قطعنامه نشان‌دهنده نقش حیاتی و مهم FATF در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم است.

۴- عواقب عدم انجام توصیه‌های FATF برای کشور‌ها

مورد آخر که می‌توان اذعان کرد از همه موارد مهم‌تر است، عواقب عدم انجام توصیه‌ها FATF می‌باشد. اگر کشوری مثل ایران در لیست کشور‌های پر ریسک و غیر همکار با FATF قرار بگیرد اکثر موسسات مالی سراسر دنیا با آن کشور مورد نظر وارد معاملات مالی نمی‌شوند.

در آخرین اقدام FATF، تمامی اقدامات متقابل بر روی ایران بازگردانده می‌شود به دلیل آنکه درخواست‌های FATF توسط ایران انجام داده نشده است. اقدامات متقابل که در توصیه ۱۹ به آن اشاره شده است در اصل اقدامات تنبیهی نیستند و فقط از موسسات مالی و ... خواسته است تا اهتمامات لازم جهت اعتبار آزمایی (Enhanced Due Diligence) طرف مقابل معاملات را که ایران هست افزایش دهند.

در آخر آنکه ایران به عنوان یک کشور با هنجار‌ها و ارزش‌ها متفاوت، بسیار سخت می‌تواند با قوانین نرم و سخت بین‌المللی مبارزه با تامین مالی تروریسم و پولشویی هماهنگ شود. در حال حاضر ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم نپیوسته است، به عنوان کشور پر ریسک از سوی FATF شناخته شده است و همچنین فقط تا حدی بند‌های قطعنامه ۱۳۷۳ را اجرا کرده است.

در این راستا، به نظر میرسد فارغ از تحریم‌های بین‌المللی که عمدتاً جنبه سیاسی دارد، داشتن برنامه جزیی چگونگی حل مشکل FATF و پیوستن به کنوانسیون‌ها مربوطه و اجرای توصیه‌های چهل گانه می‌تواند یکی از خواسته‌های اساسی مردم و همچنین راستی‌آزمایی برنامه‌های کاندیدا‌های ریاست‌جمهوری باشد.