راز بگو مگوی دولت و شهرداری

بروز دوباره اختلافات کهنه شهرداری تهران و دولت، آن هم در این دوره که ذهنیت سیاسی و شهری طرفین (برخلاف دوره‌های قبل)، در یک راستا قرار دارد، پیام روشنی مخابره می‌کند؛ دعواهای قدیمی و جدید بر سر «ماموریت انحرافی کمیسیون ماده پنج» ناشی از ستون‌های کج تاسیس این کمیسیون از جمله «متن مبهم قانون شورای عالی شهرسازی» است. نگهبان طرح جامع از کمیسیون اخراج شد.

بگومگو بر سر نحوه توزیع امتیازهای ساختمانی بین دولت و شهرداری تهران بالا گرفته است. بررسی ریشه این اختلاف‌‌‌های معنادار و البته همیشگی میان دولت و شهرداری درباره مصوبات کمیسیون ماده ۵ تهران، حکایت از وجود نقص در قانون دارد و این نقص به حدی جدی است که عملا کنترل از راه دور مدیریت شهری را برای سیاستگذار دولتی غیرممکن کرده است. این اختلاف‌‌‌ها سرانجام به معرفی عضو جدید کمیسیون ماده ۵ از سوی وزارت راه و شهرسازی منجر شده و آن‌‌‌گونه که علیرضا زاکانی شهردار تهران روز شنبه در جمع خبرنگاران گفته است، دست‌‌‌کم دو یا سه جلسه از حضور رسمی این عضو جدید به جای دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری در کمیسیون ماده ۵ می‌‌‌گذرد.

بیش از ۱۰ سال است که اختلاف زیرپوستی بین دولت و شهرداری بر سر نحوه توزیع امتیازهای ساختمانی وجود دارد و زمین بازی این اختلاف‌‌‌ها و بگومگوها نیز کمیسیون ماده ۵ است. این اختلاف‌‌‌ها در دوره‌‌‌هایی اوج می‌گیرد و در دوره‌‌‌هایی بدون اینکه حل شود، صرفا تحت‌تاثیر همسویی سیاسی دولت و شهرداری یا عوامل دیگر به آتش زیر خاکستر تبدیل می‌شود. کمیسیون ماده ۵ که در دوره‌‌‌هایی از فعالیت خود به اتاق توزیع امتیازهای ساختمانی یا به تعبیری رانت ساختمانی تبدیل شده است، از نگاه مقامات وزارت راه و شهرسازی کارکردی متفاوت دارد که شهرداری به آن اعتنا نمی‌‌‌کند. اما واقعیت این است که هم وزارت راه و شهرسازی و هم شهرداری تهران بر اساس تحلیل خود از یک قانون مبهم، کارکردی برای این کمیسیون قائل می‌‌‌شوند. این کمیسیون با توجه به دست بازی که برای تصمیماتی مثل تغییر کاربری و افزایش تراکم فراتر از ضوابط طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی دارد، عملا یک اتاق پر از منفعت بالقوه برای تامین بودجه در شهرداری تهران و البته گروهی از سازنده‌‌‌هاست که قصد دارند فراتر از ضوابط طرح‌‌‌های بالادست، جواز ساختمانی دریافت کنند. نفع مشترک بودجه شهر و فعالان ساخت‌وساز با توجه به عواید نجومی هر نوع سرمایه‌گذاری ملکی در پایتخت، این کمیسیون را به یک اتاق پر‌رمز و راز در حوزه شهری تبدیل کرده است. به بیان ساده‌‌‌تر از آنجا که هر نوع تصمیم‌گیری یا حتی عدم‌تصمیم‌گیری درباره درخواست‌‌‌های واصله به کمیسیون ماده ۵، می‌تواند عواید مادی به دنبال داشته باشد، در دوره‌‌‌های مختلف بعضا دعوا بر سر اینکه اصلا وجود چنین کمیسیونی لازم است یا نه، بین سیاستگذار ارشد بخش مسکن و شهرداری تهران شکل می‌گیرد.

بررسی نشان می‌دهد ریشه این دعواهای تمام‌نشدنی، وجود یک قانون مبهم یعنی قانون شورای عالی شهرسازی و معماری است که در ماده ۵ اجازه تشکیل یک کمیسیون در شهرها را داده است تا هر کجا قرار است جوازی خارج از چارچوب ضوابط و خطوط قرمز تعیین‌شده در طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی صادر شود، این کمیسیون درباره آن تصمیم‌گیری کند و به اصطلاح ضوابط را در موارد خاص اصلاح کند یا تغییر دهد. این قانون کلی و مبهم به ستون کج تمام تصمیمات ساختمانی در تهران در دوره‌‌‌های مختلف مدیریت شهری هم در تهران و هم در همه نقاط شهری تبدیل شده است.

بر اساس این قانون مبهم نحوه صدور جواز ساختمانی ابتدا بر اساس ضوابط طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی شهرها تعیین می‌شود اما یکباره اختیار بی‌‌‌حد و حصر اصلاح و تغییر طرح‌‌‌ها به اعضای کمیسیون ماده ۵ داده می‌شود که به سادگی قابلیت سوءاستفاده دارد. همین ابهام‌‌‌گویی و ابهام‌‌‌نویسی در متن قانون قدیمی شورای عالی شهرسازی و معماری موجب شده که هر نهاد ذی‌‌‌مدخل در این کمیسیون با صلاحدید خود یا متناسب با اهداف خود درباره رویکرد و نحوه عملکرد این کمیسیون راهی متفاوت در پیش بگیرد.

از طرفی در تهران به عنوان تنها شهر استثنا، رئیس کمیسیون ماده ۵ نه استاندار بلکه شهردار تهران تعیین شده است و به اذعان خود شهرداران، رای او دارای نفوذ زیادی است و اغلب سایر اعضای کمیسیون ماده ۵ با آن همسو می‌‌‌شوند. این در حالی است که اصل حضور شهردار تهران در مسند ریاست کمیسیونی که مجوزهای ساختمانی فراتر از طرح تفصیلی صادر می‌کند، زمینه‌‌‌ساز شکل‌‌‌گیری تعارض منافع شده است. شهردار تهران از یک‌‌‌سو ناگزیر است درآمدهای مصوب در بودجه شهر را محقق کند و در دسترس‌‌‌ترین راه کسب درآمد در شهرهای بزرگ نیز، درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز است. از سوی دیگر شهردار وظیفه دارد نسبت به اجرای مفاد طرح بالادست در حوزه شهرسازی یعنی طرح تفصیلی مراقبت و با اقدامات فراقانونی مقابله کند. به این ترتیب همان شخص حقوقی که باید مراقب تضییع حقوق شهروندان به واسطه ساخت‌وسازهای خارج از ضابطه باشد، مسوولیت اصلی در کمیسیون ماده ۵ را بر عهده دارد و باید به درخواست مالکان و سازنده‌‌‌هایی رسیدگی کند که حاضر هستند برای امتیازهایی مثل تراکم بالاتر، پول بیشتری هم بپردازند اما بتوانند بیش از حدود مجاز در طرح تفصیلی ساختمان‌‌‌سازی کنند. فردی که باید مراقب مغایرت‌‌‌های ساخت‌وسازها با طرح تفصیلی باشد، بر سر دوراهی کسب درآمد و تحقق بودجه با حفاظت از حدود ضوابط ساختمانی کدام راه را انتخاب می‌کند؟ آنچه در بیش از ۱۰ سال اخیر در تهران گذشته، پاسخ این سوال را آشکار می‌کند.

چند ابهام قانونی درباره کمیسیون ماده ۵

از آنجا که عیار عایدی کمیسیون ماده ۵ بسیار بالاست و در مجموع این کمیسیون ساختاری فوق‌‌‌العاده حساس و خاص در شهر تهران به شمار می‌‌‌آید، حتی در دوره‌‌‌هایی که جریان فکری حاکم بر دولت و شهرداری یکسان بوده نیز این اختلاف بین دولت و شهرداری وجود داشته است؛ کمااینکه اکنون این همسویی سیاسی و رویکردی وجود دارد اما باز هم شهردار تهران و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری در نشست‌‌‌های خبری اخیر خود به صراحت از اختلاف‌نظر با یکدیگر سخن گفته‌‌‌اند. واقعیت این است که در قانون هیچ‌‌‌کجا تصریح نشده که کمیسیون ماده ۵ دقیقا باید چه اصولی را در تصمیمات خود لحاظ کند یا کجا حق دارد به درخواست‌‌‌های فراتر از طرح تفصیلی پاسخ مثبت دهد و کجا نباید چنین کند. این موضوع سبب شده هم مجموعه دولتی دخیل در ضابطه‌‌‌گذاری در حوزه ساخت‌وساز یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری و هم مدیریت شهری از قانون تشکیل کمیسیون ماده ۵ تفسیر به رای کنند. مخالفان تبدیل کمیسیون ماده ۵ به اتاق توزیع رانت ساختمانی می‌‌‌گویند طبق قانون این کمیسیون نباید مجوزهایی صادر کند که مغایرت اساسی با چارچوب طرح جامع تهران داشته باشد. به عنوان مثال یکی از مصادیقی که برای مغایرت اساسی عنوان می‌کنند این است که مجوزهای کمیسیون ماده ۵ نباید به حدی باشد که سقف جمعیت‌‌‌پذیری تهران را دستخوش تغییر کند و آن را افزایش دهد.

این در حالی است که مدافعان مصوبات کمیسیون ماده ۵ با رویکرد افزایش تراکم و بعضا تغییر کاربری از کاربری‌‌‌های ارزان به مسکونی این طور عنوان می‌کنند که اولا هیچ متر و معیاری برای سنجش مغایرت اساسی این مصوبات با طرح جامع وجود ندارد و تشخیص آن کاملا کیفی و به نوعی وابسته به رویکرد و نوع نگاه بیننده است؛ ثانیا طرح جامع شهر تهران اصلا سقف جمعیت‌‌‌پذیری مصوب ندارد. این استدلال‌‌‌ها به خاطر نواقص قانونی هر دو به نوعی صحیح است کمااینکه در طرح جامع تهران جمعیت پایتخت در افق ۱۴۰۵ زیر ۹ میلیون نفر «پیش‌بینی» شده و برای تامین نیازهای خدمات شهری جمعیت ساکن و شاغل (جمعیت روز) بر مبنای جمعیتی معادل ۹ میلیون و ۱۰۰‌هزار نفر «برنامه‌‌‌ریزی» شده است. همچنین طرح مذکور ظرفیت‌‌‌پذیری جمعیت یا به اصطلاح جمعیت‌‌‌پذیری در افق ۱۴۰۵ را معادل ۱۰ میلیون و ۵۰۰‌هزار نفر «تدارک دیده» است. به این ترتیب از هیچ‌‌‌یک از الفاظ محدودیت‌‌‌زا مثل «سقف»، «محدودیت» یا «حداکثر جمعیت مجاز» در متن این طرح استفاده نشده است.

به عبارت دیگر آنچه مخالفان دو‌آتشه عملکرد کمیسیون ماده ۵ که خواستار بازنگری در ماموریت‌‌‌های انحرافی این کمیسیون هستند عنوان می‌کنند، به نوعی رویای آنها برای ابراز مخالفت است و صراحت قانونی لازم در حال حاضر به عنوان بنیان حقوقی این مخالفت‌‌‌ها در ضوابط و مصوبات موجود وجود ندارد. به این ترتیب راز بگومگوهای میان دولت و شهرداری بر سر عملکرد کمیسیون ماده ۵ را باید بر سر اصل درآمدزایی و پول‌‌‌سازی ماهیت این کمیسیون، ابهام قانونی درباره نحوه عملکرد آن و در نهایت بسته بودن راه تشخیص مغایرت اساسی با طرح جامع جست‌‌‌وجو کرد. در حال حاضر مغایرت اساسی با طرح جامع را باید یک فرد حقوقی یعنی دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری بر اساس تشخیص و تفسیر خود انجام دهد، چراکه هیچ آیین‌‌‌نامه دقیقی در این رابطه وجود ندارد و در نتیجه در هر دوره مدیریتی، ممکن است دبیر وقت شورای مذکور صرفا با تکیه بر تشخیص خود عملکردی راهگشا که نفع شهر و شهروندان در آن لحاظ شود را نداشته باشد. در میانه این دعوا نیز مساله وابستگی تا ۷۰ درصدی شهرداری تهران به درآمدهای ساختمانی موجب می‌شود این نهاد تا جایی که دستش می‌‌‌رسد، از امتیازهای قابل توزیع توسط کمیسیون ماده ۵ به نفع کسب درآمد استفاده کند.

حذف و اضافه در ترکیب کمیسیون ماده ۵

روشن است تنها راه نجات شهر از عواقب این اختلاف‌‌‌ها و همین‌طور تصمیمات پول‌‌‌ساز اما بعضا ضد آرامش و آسایش شهروندان در شهری مثل تهران، اصلاح قانون و تصریح دقیق درباره مواردی است که کمیسیون ماده ۵ اجازه ورود به آنها و اتخاذ تصمیمی فراتر از طرح تفصیلی را دارد. همچنین در گام بعدی لازم است اکنون که به فصل بازنگری در طرح جامع تهران نزدیک می‌‌‌شویم، حداکثر جمعیت‌‌‌پذیری مجاز شهر تهران به صراحت در متن این طرح قید شود تا به واسطه آن وزارت راه و شهرسازی بتواند در مواقع لزوم مانع از صدور مجوزهای فراقانونی که جمعیت‌‌‌پذیری شهر را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد و مغایرت اساسی با طرح جامع به شمار می‌‌‌آید، شود.

اما اکنون در میانه این دعواها، با توافق شهردار تهران و وزیر راه و شهرسازی یک حذف و اضافه در ترکیب کمیسیون ماده ۵ تهران صورت گرفته است که زاکانی در نشست اخیر خود ابراز امیدواری کرد این اقدام راهگشا باشد. بر اساس قانون فرقی نمی‌‌‌کند وزیر راه و شهرسازی کدام معاون خود را به عنوان عضو کمیسیون ماده ۵ تهران معرفی کند. از این رو به تازگی به جای دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری که به دلیل اختلاف‌‌‌نظرها دیگر حتی به جلسات کمیسیون ماده ۵ دعوت نمی‌‌‌شد، یکی دیگر از معاونان وزیر معرفی شده و آن‌طور که زاکانی گفته است، گویا دو یا سه جلسه کمیسیون نیز با حضور این عضو جدید تشکیل شده است. به بیان دیگر دبیر شورای عالی شهرسازی که نگهبان مغایرت اساسی مصوبات کمیسیون ماده ۵ با طرح جامع بود، از ترکیب این کمیسیون حذف شده و به جای آن فرد دیگری جایگزین شده است. گفته می‌شود رئیس سازمان ملی زمین و مسکن از سوی وزیر راه و شهرسازی مامور به حضور در کمیسیون ماده۵ شده است. احتمالا این تصمیم جدید به خاتمه بگومگوهای اخیر بین شورای عالی شهرسازی و معماری و شهرداری تهران بینجامد اما این حذف و اضافه بدون تبعات هم نخواهد بود؛ کمااینکه به دنبال ابلاغ آیین‌‌‌نامه اجرایی قانون مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت، مساله تغییر کاربری اراضی فریز شده دولتی به کاربری‌‌‌هایی که عواید بیشتری دارد، در این آیین‌‌‌نامه مورد تاکید قرار گرفته است و مسیر اجرای آن نیز کمیسیون‌‌‌های ماده ۵ است. با این وصف از همین حالا مشخص است که حذف و اضافه اخیر به یک بازی برد - برد به جای بگومگو بین دولت و شهرداری تبدیل خواهد شد؛ به این ترتیب که احتمالا مخالفان صدور امتیاز و جواز فراتر از طرح جامع و تفصیلی در بدنه دولت نسبت به این موضوع در تهران اغماض خواهند کرد و در مقابل تغییر کاربری زمین‌‌‌های دولتی توسط کمیسیون ماده ۵ به سادگی و با کمترین مخالفت صورت می‌گیرد. واقعیت این است که شهرداری تهران این قبیل توزیع امتیاز را رانت نمی‌‌‌داند و آن را در خدمت تولید مسکن بیشتر با هدف کمک به کاهش قیمت آن ارزیابی می‌کند؛ هرچند گزارش اخیر مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس به صراحت عنوان کرده که ساخت‌‌‌وسازهای تهران در سال‌های اخیر در خدمت تامین مسکن در استطاعت برای شهروندان نبوده است؛ چراکه استطاعت خرید غالب در تهران زیر ۶۰ مترمربع است اما متوسط متراژ پروانه‌‌‌های صادر‌شده بیش از ۱۳۰ مترمربع برآورد شده است.