10 عادت غلط شهرداران

مدل در دست اجرای مدیران شهری در برخی شهرهای بزرگ کشور از جمله تهران، به گونه‌ای است که برنامه‌های توسعه‌ای برای مدرنیزه کردن شهر، به جای آنکه در خدمت کل ساکنان باشد، منافع یک گروه معدود شامل سرمایه‌گذاران پروژه‌های شهری را تامین می‌کند و در مقابل، باعث غافلگیری شهروندان و در نتیجه مقاومت اجتماعی در پذیرش برنامه‌های مدیریت شهری شده است.

تحقیقات یک گروه از کارشناسان در موسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران در این باره نشان می‌دهد: شهرداران و مجموعه مدیران شهری در شهرهای مختلف کشور، به 10 عادت غلط در اداره شهر دچار هستند که «برنامه‌ریزی ضربتی با قید فوریت و بدون پایبندی به برنامه‌های 5 ساله مصوب شورای شهر» و «مشارکت‌گریزی سیاست‌های شهری به واسطه نگاه از بالا به پایین» مهم‌ترین بخش‌های این رویه غلط شهرداری را تشکیل می‌دهد.

نمونه‌هایی از پروژه‌های شهری به اجرا درآمده با معیار تشخیص مدیران و نه برنامه‌های بالادست در تهران، شامل ساخت‌وسازهایی می‌شود که با همکاری شرکت‌های وابسته به بانک‌ها در اراضی فاقد کاربری ساختمانی شکل گرفته و باعث آسیب به منافع عمومی شهر شده است. از سوی دیگر محرومیت شهرها از مدیریت یکپارچه باعث شده مدیران در تشخیص اولویت‌های توسعه شهری با انحراف روبه‌رو شوند و تامین برخی سرانه‌های شهری چون در حیطه اختیار شهرداران نیست، روی زمین بماند. این موسسه،‌ با هشدار نسبت به ضعف برنامه‌های منظم کوتاه‌مدت، دیدگاه سنتی معطوف به کالبد شهر و همچنین خلاصه شدن مفهوم توسعه شهر در احداث پل و بزرگراه و ساختمان‌های انبوه، شهرداران را به اصلاح رویه موجود از طریق جلب مشارکت مردمی در برنامه‌ریزی‌ و همچنین حفظ و گسترش مراکز تجمع شهروندان در سطح شهر فراخواند.

سه تفاوت طرح‌های توسعه شهری تهران و دنیا
موسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران در جریان ارائه آخرین مطالعات این موسسه در خصوص شکل اجرای طرح‌های توسعه شهری تهران و مقایسه آن با الگوهای موفق جهانی آورده است: یکی از تفاوت‌های اساسی طرح‌های توسعه شهری پایتخت ایران در مقایسه با سایر کلان‌شهرهای توسعه یافته دنیا، نبود توازن در نقش‌آفرینی سه نهاد شهرداری، دولت و شهروندان، رضایت بخش نبودن آثار اجرای طرح‌های شهری برای مردم، توام نبودن کیفیت نتایج طرح با توانایی طرح‌های اجرایی در جلب اعتماد عمومی است.

نتایج تحقیقات علمی انجام شده درخصوص چارچوب و شکل اجرایی طرح‌های توسعه شهری تهران نشان می‌دهد اگرچه مدیریت شهری تهران در قالب تدوین دو برنامه پنج ساله از سال 88 تاکنون سعی کرده بر مبنای اسناد فرادستی و طرح جامع و تفصیلی حرکت کند؛ اما حرکت بر مدار برنامه فقط به طرح‌های عمرانی بزرگ شهر همچون ساخت تونل یا بزرگراه اختصاص دارد و در سایر موارد همچون تغییر کاربری فضای سبز و ساخت مگامال‌ها در نواحی مختلف شهر عمدتا بدون برنامه و با غافلگیری شهروندان همراه بوده است. از این رو برخلاف جریان توسعه جهانی که تمامی طرح‌های توسعه شهری از برنامه‌های کالبد محور به سمت برنامه‌های انسان محور شیفت شده‌اند، در شهر تهران با حذف نقش مردم و بخش خصوصی، اجتماعات انسانی کمرنگ‌تر شده است.

اما نتیجه مهم تر آنکه براساس داده‌های به دست‌آمده از این تحقیق، طرح‌های توسعه شهری پایتخت به شکل دیوان سالارانه و از بالا به پایین تدوین شده‌اند، به این معنی که شرکای اجرایی طرح‌های توسعه شهری به جای شهروندان عادی، صاحبان سرمایه و معدود گروه‌های برگزیده (سرمایه‌گذاران پروژه‌ها) هستند و همین امر موجب می‌شود تا به جای خواسته و منافع عمومی شهروندی، منافع سرمایه داران شهر تامین شود. ساخت‌وسازهای در حال گسترش بانک‌ها در مناطق شمالی شهر نمونه بارز این شکل اجرای طرح‌های شهری است که چون منافع عمومی در آنها لحاظ نمی‌شود به تدریج شهری شکل می‌گیرد که برای اقشار مختلف شهروندان قابل تحمل نیست. این در حالی است که در سیستم مدیریت یکپارچه شهری که تمامی مسائل مرتبط با کیفیت زندگی شهروندان بر عهده حکومت محلی (شهرداری ها) قرار دارد اولویت به اجرای طرح‌های توسعه شهری با هدف حفظ منافع عمومی داده می‌شود. به تعبیر خاص این مطالعه، اگر در شهر تهران مدیریت یکپارچه شهری شکل گرفته بود مدیران شهر تا پیش از حل مشکل کمبود سرانه‌های خدماتی از جمله مدرسه دست به ساخت برج میلاد نمی‌زدند.

حسین ایمانی جاجرمی یکی از محققان این موسسه اتکای بخش عمده‌ای از منابع مالی شهرداری‌ها بر درآمدهای ناپایدار را عاملی می‌داند که از یکسو مدیریت شهری را مجبور کرده شهر را از محل فروش تخلف اداره کند و از سوی دیگر به دلیل نبود مدیریت یکپارچه شهری در مقابل تکالیفی که براساس برنامه پنج ساله شهری بر دوش آن گذاشته شده پاسخگو نباشد همین امر موجب می‌شود تا کیفیت طرح‌های توسعه شهری با کمیت آنها به یک میزان نباشد. یکی از محورهای مهم این مطالعات که به نوعی به نقش نظارتی شورای شهر نیز اشاره دارد اجرایی نشدن نظارت بر اجرای طرح‌ها است. به گونه‌ای که در این تحقیق آورده شده است: «نظارت بر اجرا به سبب مشکلات مالی در تامین اعتبارات لازم برای نظارت و نبود باور به ضرورت اعمال چنین نظارتی، تاکنون جنبه اجرایی پیدا نکرده است.»

دو نقد به ابعاد نظری و عملی طرح‌های توسعه شهری
در این مطالعه تهیه و اجرای طرح‌های توسعه شهری پایتخت از دو بعد نظری و عملی مورد بررسی و نقد قرار گرفته است. براساس تحقیقات انجام شده در بخش عمده‌ای از طرح‌های توسعه شهری پایتخت در زمان تهیه و تدوین، شهرداری تنها نهاد اجرایی برای توسعه شهری شناخته شده و برای سایر دستگاه‌ها نقش و سهمی پیش‌بینی نشده است. همچنین در زمان تهیه طرح‌های شهری گرچه مطالبی در مورد تهیه برنامه مالی طرح‌ها که تضمین قابلیت اجرایی طرح‌ها است آمده اما در مورد چگونگی تامین منابع مالی طرح، بحثی نشده است. یکی از انتقادات مهم دیگر به جنبه نظری طرح‌های توسعه شهری توجه نکردن به نقش مردم و بخش خصوصی در زمان اجرای طرح‌ها، زمان‌بندی اجرای طرح، پیش‌بینی نشدن هیچ‌گونه هدایت و راهنمایی برای اجرای طرح‌ها بوده است.

علاوه بر انتقادات وارد شده به طرح‌های توسعه شهری در زمان تدوین، چهار اشکال اجرایی نیز به طرح‌های توسعه شهری مطرح شده است. نخست آنکه شهرداری سازمان اجرایی مناسبی برای اجرای طرح‌های شهری ندارد. دوم آنکه مدیریت شهرسازی موجود در شهرداری‌های کشور نقش تعیین‌کننده‌ای در جهت‌گیری فعالیت‌های شهرداری ندارد و صرفا در حیطه صدور پروانه ساختمانی به نظارت بر نحوه استفاده از آن، نقش کاملا اجرایی دارد. اشکال سوم نیز نبود برنامه‌های کوتاه‌مدت برای اجرای طرح‌های توسعه شهری است. براساس این تحقیق با وجود تامین بودجه سالانه، در عمل شهرداری‌ها، برنامه‌های منظم کوتاه‌مدت به‌عنوان حرکت قدم به قدم برای اجرای طرح‌های توسعه شهری ندارند. و اشکال چهارم اینکه درآمد شهرداری‌ها به هیچ وجه متناسب با هزینه‌های طرح نیست. به این معنی که چون سهم درآمدهای پایدار در منابع درآمدی سالانه شهرداری‌ها کم است مدیریت شهری ناگزیر به فروش تخلف برای اداره شهرها و اجرای طرح‌های پرهزینه‌ای همچون ساخت تونل‌ها و بزرگراه‌ها است.

در مقابل بخش عمده‌ای از منابع درآمدی شهر از محل تغییر کاربری‌هایی است که در هیچ طرح فرادستی، همچون طرح جامع و تفصیلی پیش‌بینی نشده است، بلکه ممکن است به واسطه تصمیم شهردار یک ناحیه وارد فاز اجرایی شده باشد. ساخت مگامال در یکی از شهرک‌های بزرگ مسکونی غرب تهران که براساس ضوابط طرح تفصیلی بنا بوده عرصه آن به فضای سبز تبدیل شود نمونه‌ای از غافلگیری شهروندان در جریان طرح‌های روزمره شهری است.

حسین ایمانی جاجرمی پژوهشگر این مطالعه در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» با اشاره به اینکه شکل اجرای طرح‌های توسعه شهری در تهران از ابعاد اجتماعی نیز دارای اشکالاتی است، گفت: با وجود تحولات جدید در عرصه‌های شهر، دیدگاه‌ها و ساختارهای سنتی اداره شهر که تنها به کالبد آن و برنامه‌ریزی شهری از بالا به پایین توجه دارند، دچار تحولات چندانی نشده‌اند. بنابراین به سبب غلبه چنین دیدگاهی بر شهرسازی و مدیریت شهری کشور، حقوق شهروندی در فرآیند تهیه و طرح‌های توسعه و عمران شهری و اجرای آن مغفول مانده است.

او ادامه داد: بدیهی است عدم مشارکت مردم در فرآیند تهیه و اجرای طرح‌های توسعه و عمران شهری منجر به ناآگاهی، عدم مسوولیت پذیری و نارضایتی آنها نسبت به محیط معیشت خود و عدم امکان استفاده بهینه از سرمایه عظیم مردمی و اجتماعی در نظارت بر حسن اجرای طرح‌ها می‌شود. به گفته وی آنچه در عصر کنونی در اجرای طرح‌های توسعه شهری مورد توجه قرار می‌گیرد این است که توسعه شهری دیگر ساختن بزرگراه‌ها، آسمانخراش‌ها، تونل‌ها، پارک‌ها و ساختمان‌های عظیم یا تمرکز بیشتر جمعیت در مراکز شهری نیست. بلکه شهر مطلوب باید بتواند حقوقی را برای ساکنان خود فراهم کند و آنها را تحقق بخشد. حقوقی مانند حق برخورداری از فضاهای زیبا در ابعاد مختلف زندگی شهری، احساس راحتی و رفاه محیطی و مهم تر از همه، حق برخورداری از دموکراسی و مشارکت برای تصمیم‌گیری‌های محلی. این در حالی است که به دلیل تعریف نشدن زیرساخت‌های حقوقی لازم برای افزایش مشارکت شهروندی در طرح‌های توسعه شهری، اعلام مشارکت شهروندان از سوی مدیریت شهری فقط در حد شعار باقی می‌ماند و پایداری اقدامات انجام شده از سوی مدیریت شهری با مشکل مواجه خواهد شد.

 این استاد دانشگاه با بیان اینکه می‌توان با ارائه راهکارهایی حوزه‌های مغفول مانده در اجرای طرح‌های توسعه شهری را جبران کرد، افزود: در این راستا شهرداری می‌تواند برای حفظ مراکز تجمع مردم مانند مغازه‌ها، مدارس، رستوران ها، باشگاه‌ها، مساجد و مراکز خرید تلاش کند. آنها باید همواره در تدارک محلی برای فعالیت‌های فرهنگی و اجتماعی و تبادل اطلاعات و ایده‌ها و اجرای برنامه‌های متنوع فرهنگی باشند. همچنین مدیریت شهری باید به نیازهای افراد و گروه‌های خاص در اجتماع مانند کهنسالان، کم‌توانان و کودکان توجه ویژه داشته باشد و در جهت افزایش «ظرفیت اجتماعی» بکوشد و عملکرد خود را در جهت یکپارچگی جامعه در سطوح فردی یا خانواری بهبود بخشد.