دولت جدید و یارانه‏‏‌های انرژی

علی مختاری در دنیای اقتصاد نوشت: پنجاه‌سال پیش وزیر انرژی ونزوئلا، خوآن پابلو پرز آلفونزو و از بنیان‌گذاران اوپک، جمله مشهوری برای وصف کشورش ونزوئلا گفت: «نفت، ما را به ویرانی خواهد کشاند. نفت، فضولات شیطان است.» او چند سال پس از تاسیس اوپک درگذشت؛ اما شاید اگر امروز زنده بود، اقتصاد ایران را بالاتر از ونزوئلا به‌عنوان بهترین شاهد در تایید کلامش به جهانیان معرفی می‌کرد.

چالش‌های اقتصادی کشور دو دسته هستند: دسته‌ای که با سیاست خارجی کشور ارتباط دارند، مانند روابط با غرب، تحریم‌ها و پیوستن به اف ای تی اف و دسته دوم، مشکلات اقتصادی ایران که مربوط به سیاستگذاری‌های داخلی هستند.

هدف این نوشته، پرداختن به احتمالا مهم‌ترین چالش دسته دوم (سیاست‌های داخلی)، یعنی مساله یارانه‌های انرژی است.

براساس آخرین گزارش آژانس بین‌المللی انرژی، در سال ۲۰۲۲ ایران در صدر پرداخت کنندگان یارانه انرژی قرار داشته و سالانه ۱۲۷ میلیارد دلار، معادل ۳۶‌ درصد از تولید ناخالص ملی خود را صرف یارانه‌های انرژی کرده است. این مبلغ، از تولید ناخالص ۸۰‌ درصد کشور‌های جهان بیشتر است و می‌توان گفت که تقریبا با ارزش کل تولید نفت کشور برابر است.

شرایط کنونی به مراتب بدتر از شرایط سال ۸۹ قبل از بزرگ‌ترین هدفمندی یارانه‌ها در تاریخ کشور و جهان است. در سال ۸۹ قبل از هدفمندی تنها ۲۰‌ درصد تولید ناخالص ملی صرف یارانه‌ها می‌شد و اکنون ۳۶ درصد. در آن سال قبل از هدفمندی قیمت یک‌لیتر بنزین، معادل ۱۰۰ تومان یعنی حدود ۱۰سنت با قیمت دلار حدود هزار تومانی وقت بود. اکنون قیمت یک لیتر بنزین آزاد حدود ۵ سنت و قیمت هر لیتر بنزین سهمیه‌ای ۲.۵ سنت و ارزان‌تر از همه جای دنیاست.

علاوه بر ارزش اقتصادی بالای یارانه‌های انرژی در کشور، مضرات اقلیمی آن‌ها در این محاسبات لحاظ نشده است. احتمالا به دلیل تفاوت سرسام آور قیمت، بخشی از سوخت تولید داخل کشور قاچاق شده و نصیب مردم نمی‌شود. اگر آسیب‌های محیط‌زیستی ناشی از مصرف بالای سوخت‌های فسیلی معمولا بی کیفیت و آسیب‌های سلامت و آسیب‌های بین نسلی را در محاسبات لحاظ کنیم، ضرر ناشی از یارانه‌های انرژی به مراتب بیشتر از اعداد فوق خواهد بود؛ بنابراین شاید هیچ مساله سیاستگذاری اقتصادی داخلی تا این اندازه برای آینده کشور مهم نباشد و قطعا آیندگان ما را به خاطر این کوتاهی و سوءمدیریت نخواهند بخشید.

یک سوال این است که اگر یارانه‌های انرژی تا این حد مضر هستند، چرا کشور‌هایی نظیر ایران در چنین تعادل شومی اسیر می‌شوند؟ چرا دولت‌ها یک‌باره این یارانه‌ها را حذف نمی‌کنند؟ پاسخ به این سوال نیازمند حداقل دو بحث اقتصاد سیاسی و اقتصاد رفاه خانوار است. به‌طور مختصر می‌توان گفت که این یارانه‌ها به هیچ عنوان در هیچ کشوری رفاه به همراه نمی‌آورند و از سوی دیگر شوربختانه به‌راحتی حذف‌شدنی نیستند. در واقع، اقتصاد خود را با آن‌ها وفق می‌دهد و مانند انسانی که به اعتیاد دچار می‌شود، اقتصاد نیز دچار نوعی اعتیاد شده و حذف آن‌ها درد و رنج به همراه دارد.

شواهد تجربی نیز نشان از بیش از ده‌ها مورد اعتراضات مردمی در کشور‌های متعدد پس از حذف یارانه‌های انرژی دارد. آخرین آن‌ها اعتراضات جلیقه‌زرد‌ها در فرانسه و مهم‌تر از آن، اعتراضات آبان‌ماه ۹۸ کشور عزیزمان ایران است.

پس چاره چیست؟ آیا راهی برای برون رفت از این بن بست وجود دارد؟ بهترین راه حل براساس شواهد متعدد جهانی، دقیقا همان است که به شکل ناقص یک‌بار در کشور ما انجام شد: جایگزینی یارانه‌های انرژی با پرداخت‌های نقدی به خانوارها. چرا این اصلاح ناقص بود؟ نقص بزرگ تجربه هدفمندی سال ۸۹ این بود که پایدار برنامه ریزی نشده بود؛ به این معنی که با تعیین قیمت ثابت برای فرآورده‌های انرژی، تورم‌های بالا هر چند سال یک‌بار اثر این افزایش قیمت را خنثی کرد و مجددا نیاز به اصلاح قیمت‌ها ایجاد شد.

در صورتی که اگر قیمت‌های انرژی و پرداخت‌های نقدی در یک ترازنامه شفاف قرار می‌گرفتند و قیمت‌ها همه ساله یا حتی ماهانه با توجه به تورم یا با قیمت جهانی نفت تعدیل می‌شدند، سناریوی متفاوتی برای کشور رقم می‌خورد و احتمالا نابرابری در کشور بسیار کمتر از امروز بود، شاهد حوادث تلخ آبان ۹۸ نبودیم و امروز نیز در باتلاق اتلاف ۱۳۶میلیارد دلاری منابع کشور گرفتار نمی‌شدیم.

حتی تجربیات ارزنده سال ۸۹ نیز برای سیاستگذاری در سال ۹۸ مورد استفاده قرار نگرفت. شوربختانه حوادث تلخ آبان ۹۸ باعث شده است تا کمتر کسی جرات صحبت کردن در این زمینه را داشته باشد؛ اما باید پذیرفت که این شرایط قابل تداوم نیست. برای گام گذاشتن در این مسیر لازم است قبل از هر کاری ابتدا از گذشته بیاموزیم.

بزرگ‌ترین اصلاحات قیمت انرژی تاریخ جهان، در ایران انجام شده است؛ پیامد‌های آن، چه بوده است؟ چه درس‌هایی برای آموحتن دارد؟ جنبه‌های مثبت و منفی هدفمندی یارانه‌ها در سال‌های ۸۹ و ۹۸ به ما می‌گویند که چه کار‌هایی ضروری هستند و چه کار‌هایی نباید انجام شوند و می‌توانند چراغ راهنمای ارزنده‌ای برای آینده سیاستگذاری کشور باشند. اگر چنین سیاست بزرگی در یک کشور توسعه یافته انجام شده بود، هزاران مطالعه بر روی تبعات آن انجام می‌شد.

پس از این مقدمه به عنوان پژوهشگری که چند سال عمر خود را صرف مطالعه روی این سیاست‌ها در جهان و کشور کرده ام، چند یافته مستند و پایدار این مطالعات را ذکر می‌کنم. همچنین لازم است بیان کنم که این نتایج حاصل دو مطالعه چندساله است که یکی از آن‌ها به اتفاق دکتر حامد قدوسی انجام شده است. پیش‌نویس هر دو مطالعه به صورت آنلاین روی وب‌سایت شبکه تحقیقات علوم اجتماعی قرار دارد و برای دسترسی علاقه‌مندان در انتهای متن آدرس لینک آن‌ها ارائه شده است.

۱. هدفمندی سال ۸۹ به‌رغم کاستی‌هایی که در بالا ذکر شد، از منظر رفاه و کاهش نابرابری، سیاست بسیار موفقی بود و حداقل ۷دهک پایین جامعه از آن بهره‌مند شدند. این بهره مندی به این معنی نیست که وضع آن‌ها بهتر شد، بلکه به این معنی است که در نبود هدفمندی رفاهشان کمتر بود. این یافته خود را در متغیر‌های متعددی از درآمد و مصرف خانوار‌ها نشان می‌دهد. اما بهبود وضعیت در ۷دهک پایینی بی‌هزینه نبوده است. این بهبود به هزینه کاهش رفاه دو دهک بالا انجام شده است.

بیان ساده این یافته این است که مبلغ ثابت یارانه نقدی در مقابل هزینه کمتر انرژی در دهک‌های پایین شوک درآمدی مثبت ایجاد کرده است. در مقابل در دهک‌های بالا به دلیل اینکه انرژی بیشتری مصرف می‌کنند، یارانه نقدی برای جبران شوک‌های قیمتی کافی نبوده است و دو دهک بالا شوک درآمدی منفی دریافت کرده‌اند.

در این میان دهک ۸ تقریبا خنثی بوده و هر آنچه را که از یارانه نقدی دریافت کرده، برای افزایش قیمت‌ها پرداخته است. به عبارت دیگر، هدفمندی ۸۹ مانند یک سیاست مالیات ستانی از قشر پرمصرف‌تر انرژی (دو دهک بالا) به نفع قشر کم مصرف (۷ دهک پایین) عمل کرده است.

۲. کلید موفقیت هدفمندی ۸۹ به دلیل پرداخت‌های نقدی آن بود. بدون پرداخت‌های نقدی، نابرابری در بهترین حالت تغییر نمی‌کرد و چه‌بسا ممکن بود بدتر شود. دلیل اینکه در غیاب پرداخت‌های نقدی وضع نابرابری ممکن بود بدتر شود یک پارادوکس است که آن را براساس ادبیات، پارادوکس مصرف سهم می‌نامیم. پارادوکس این است که هرچند دهک‌های بالا مصرف انرژی بیشتری دارند، اما سهم انرژی در سبد خانوار دهک‌های پایین اندکی بیشتر است؛ بنابراین حذف آن‌ها تورم دهکی را به زیان کم‌درآمد‌ها افزایش می‌دهد.

تنها راه غلبه بر این پارادوکس پرداخت‌های ماهانه ۴۵‌هزار تومانی بوده است. دستاورد بزرگ یعنی کاهش نابرابری، با کاهش مقدار حقیقی یارانه‌های نقدی (ناشی از تورم) ذره ذره کم شد؛ اما از میان نرفت. از این‌رو می‌توان گفت که هدفمندی سال‌های ۹۳ و ۹۸ در مقایسه با هدفمندی ۸۹ موفق نبودند یا موفقیت بسیار کمتری داشتند؛ زیرا پرداخت نقدی نداشتند (سال ۹۳) یا مقدار نسبی پرداخت نقدی آن‌ها کمتر بود (سال ۹۸).

۳. پرداخت‌های نقدی در بهبود شرایط خانوار‌ها نقش کلیدی دارند و بنابراین موثرتر از سیاست‌هایی همچون سبد کالا عمل کرده اند؛ حداقل در بهبود معیشت خانوار‌های دهک‌های پایین. حتی مصرف غذای خانوار‌های دهک‌های پایین بهبود یافته است.

بدون این پرداخت‌های نقدی که از دی‌ماه سال ۸۹ آغاز شد، حدود ۲۰‌درصد جمعیت کشور زیر خط فقر قرار می‌گرفتند، در حالی که با یارانه‌های نقدی فقر از ۱۷‌درصد به ۹‌درصد کاهش پیدا کرده است. از آن مهم‌تر، آسیب ناشی از عدم‌پوشش یک خانوار از دهک‌های پایین در پرداخت نقدی بسیار بالاست.

در سناریوی نبود یارانه‌های نقدی در سال ۸۹، ۲۰‌درصد جمعیت در معرض ریسک کاهش کیفیت و کمیت تغذیه، کاهش هزینه سلامت و آسیب به کودکان قرار می‌گرفتند.

ممکن است این سوال مطرح شود که چرا این میزان آثار مثبت هدفمندی سال ۸۹ در سال‌های ابتدای دهه ۹۰ حس نمی‌شود؟ در اینجا لازم است ذکر کنیم یافتن اثر علیت در مطالعات اقتصادی به دلیل همزمانی رویداد‌ها بسیار دشوار است؛ اما شدنی است. بیش از ۱۵سال است که روش‌های پیشرفته برای فائق آمدن بر این مشکلات طراحی و هزاران مقاله و کتاب برای آن نوشته شده است. علاقه مندان می‌توانند به دو مطالعه نگارنده در این زمینه در پیوست مراجعه کنند. بدون اینکه وارد مسائل فنی در این زمینه شویم، به این می‌پردازیم که چرا آثار مثبت هدفمندی سال ۸۹ به‌خوبی حس نشد.

دو پاسخ برای این سوال وجود دارد. پاسخ اول در تحریم هاست. تحریم‌های وضع‌شده بر کشور به‌خصوص از اواسط سال ۹۱، به‌شدت درآمد کل اقتصاد را که ناشی از فروش نفت بود کاهش دادند و کیک اقتصاد ایران کوچک و کوچک‌تر شد.

از همین رو تصویر مثبت هدفمندی را نیز مخدوش کردند. اما می‌توان نشان داد در نبود هدفمندی، وضع دهک‌های پایین به مراتب از آنچه مشاهده شده است، بدتر بود.

پاسخ دوم این است که رابطه به دست آمده برای بهبود رفاه برای میانگین، اندک است و بیشتر وضع دهک‌های پایین را بهبود بخشیده است؛ بنابراین یک خانوار نمونه میانگین به دلیل کوچک شدن کیک اقتصاد تقریبا آنچه را که نقدی دریافت کرده، بابت کاهش کیک اقتصاد و همچنین افزایش قیمت حامل‌های انرژی، برق و نان داده و بنابراین بهبود ملموسی را حس نکرده است.

ممکن است این خانوار بخشی از این کاهش رفاه را به دلیل همزمانی با هدفمندی یارانه‌ها به آن نسبت دهد و در نتیجه از آن بیزار باشد؛ اما واقعیت این است که این کاهش رفاه ناشی از تحریم هاست و نه هدفمندی.

در نهایت، دو احتیاط نیز باید ذکر شود و به نظر می‌رسد نیاز به مطالعه بیشتر داشته باشد: نکته اول اینکه یافته‌های ما در خصوص بهبود وضع دهک‌های پایین هم در سطح میانگین است؛ یعنی وضع دهک‌های پایین عموما با هدفمندی بهتر شده است؛ اما این به معنی بهبود وضع یکایک خانوار‌های دهک‌های پایین نیست. ممکن است شخصی در دهک پایین به دلیل شغل خاص خود، مثلا کار با خودرو یا موتورسیکلت، مصرف بالای انرژی داشته باشد و وضعش بدتر شود و بالعکس، شخصی از دهک‌های بالا به دلیل اینکه انرژی کمی مصرف می‌کند، وضعش بهبود یابد.

احتیاط دوم در خصوص تولید است. احتمالا تولید بسیاری از کالا‌ها و خدمات در کشور ما با افزایش قیمت انرژی بهینه نخواهد بود. توصیه می‌شود دولت با روش‌هایی همچون سهمیه مشاغل خاص و پوشش‌های بیکاری ناشی از تعطیلی برخی بنگاه‌های نابهینه را در نظر بگیرد؛ همان‌طور که در سال ۸۹ دولت وقت چنین کرد. خوشبختانه تجربه جهانی با شواهد متعدد نشان می‌دهد که این گروه نیز به مرور زمان به سمت مصرف بهینه انرژی حرکت خواهند کرد.

جمع بندی موارد فوق ما را به این نقطه می‌رساند که حذف یارانه‌های انرژی نه‌تن‌ها شدنی است، بلکه اگر با جایگزینی یارانه نقدی معادل افزایش قیمت انرژی و نه چاپ پول همراه باشد، سیاستی موثر در جهت کاهش نابرابری خواهد بود.

این سیاست احتمالا روی خانوار میانگین تاثیر مثبت کمی دارد و هزینه دهک‌های بالا را افزایش می‌دهد، بنابراین نباید انتظار داشت که این گروه‌ها چندان از آن حمایت کنند. همچنین نباید فراموش کرد که این سیاست باید با دقت بسیار انجام شود و نیاز به یادگیری و موشکافی تجربه‌های گذشته دارد.

دولت آینده از هر گروه و جناحی باشد، برای نجات اقتصاد ایران و نسل‌های آتی باید با یک برنامه علمی و شواهدمحور از هدررفت منابع ملی پیش گیری کرده و اصلاح یارانه‌های انرژی را در صدر اصلاحات اقتصادی قرار دهد.