احیای برجام نزدیک است؟

همکاری‌های موردی ایران و آژانس از اواخر ماه مه و نهایی شدن مساله تبادل زندانیان، بار دیگر امیدها را در بین محافل رسانه‌ای و سیاسی ایجاد کرده است که گزینه احیای برجام می‌تواند بار دیگر روی میز قرار گیرد.

به گزارش دنیای اقتصاد، همکاری‌های موردی و موضوعی ایران و آژانس از اواخر ماه مه و نهایی شدن مساله تبادل زندانیان در ۱۰ اوت در چارچوب توافق محدودسازی تنش، بار دیگر امیدها را در بین محافل رسانه‌ای و سیاسی ایجاد کرده است که گزینه احیای برجام می‌تواند بار دیگر روی میز قرار گیرد.

حتی برخی گمانه‌ها نشان‌دهنده قول و قرارهای ضمنی میان طرفین (ایران و غرب) برای آغاز مذاکرات هسته‌ای در ماه‌های پایانی ۲۰۲۳ است. به عبارت دیگر، ایران در قبال انجام اقدامات برای محدودسازی تنش در حوزه هسته‌ای، برخی موضوعات منطقه‌ای و تبادل زندانیان از طرف غربی انتظار دارد که دوباره موضوع توافق هسته‌ای به جریان بیفتد.

اما با این حال تردیدهای سیاسی درباره عملیاتی شدن این گزینه وجود دارد و البته ابهامات بیشتری در ارتباط با به فرجام رسیدن این مذاکرات (حتی در صورت آغاز آن) قبل از انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا در نوامبر ۲۰۲۴؛ در واقع مذاکرات هسته‌ای با دوفشار فزاینده سیاسی روبه‌رو خواهد شد: اول از جانب آمریکا و کاهش ریسک‌پذیری دولت بایدن برای انجام توافق بلندمدت با ایران به‌دلیل تشدید مجادلات انتخاباتی. (تبادل زندانیان ظرف روزهای گذشته با حملات سنگین حزب جمهوری‌خواه مواجه شد و به‌طور طبیعی احیای برجام به‌طور قابل توجهی به‌شدت این حملات می‌افزاید.)

همچنین این توافق می‌تواند در آستانه انتخابات آمریکا، اختلافات را از حالت میان‌حزبی به درون حزب دموکرات منتقل کند؛ چون چهره‌های متنفذی از دموکرات‌ها همچون منندز، رئیس کمیته روابط خارجی سنا در فهرست مخالفان جدی برجام قرار دارند.

اما صرف‌نظر از این درباره عزم ایران برای به نتیجه رساندن مذاکرات احتمالی آن هم چندماه قبل از انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا نیز تردیدهایی وجود دارد. به هر حال بازگشت به برنامه جامع اقدام مشترک متضمن انجام تعهداتی از طرف ایران خواهد بود که با توجه به فضای پرابهام انتخابات در آمریکا و اینکه در ۲۰ ژانویه ۲۰۲۵ چه کسی سکاندار کاخ سفید خواهد بود و احتمال قرار گرفتن دوباره برجام در فضای ناپایداری، توجیه کمتری برای انجام چنین تعهداتی وجود خواهد داشت.

اما بحث کانونی این مقاله موانع سیاسی آغاز مذاکرات نیست، بلکه در اینجا می‌خواهم به یک مانع مهم فنی برای آغاز گفت‌وگوها و در مرحله بعدی به سرانجام رسیدن مذاکرات اشاره و آن را مورد تحلیل و تبیین قرار دهم. اما آن مانع فنی چیزی نیست جز روز ۱۸ اکتبر. بر این اساس باید پیش از هر چیز به این دو پرسش مهم پاسخ دهم: در این روز قرار است چه اتفاقاتی بیفتد و اینکه به چه دلیل می‌تواند به مانعی در راه رسیدن توافق تبدیل شود؟

برنامه جامع اقدام مشترک چند زمان کلیدی دارد که این زمان‌بندی‌ها و سرفصل‌ها را بند ۳۴ توافق آشکارا بیان می‌کند: اولین آن، روز نهایی شدن است؛ در واقع در این روز مذاکرات ایران و گروه ۱+۵ درخصوص برجام به پایان رسید و بلافاصله پس از آن روز، قطعنامه‌ای که متن برجام ضمیمه آن است برای تصویب به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارائه شد.

این روز، ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵ بود. دومین سرفصل کلیدی، روز پذیرش نام گرفته است. این روز، ۹۰ روز پس از تایید برجام توسط شورای امنیت است. این بازه زمانی به این دلیل در نظر گرفته شد که دولت‌ها مقدمات قانونی اجرای این توافق را در حوزه سیاست داخلی کشورهایشان به انجام برسانند.

سومین تاریخ به روز اجرا مرتبط می‌شود. این تاریخ زمانی فرا می‌رسد که مدیر کل آژانس بین‌المللی اتمی تحت عنوان گزارش نتیجه‌گیری جامع‌تر تایید کند که ایران تعهدات خود را عملیاتی کرده است و در همان مقطع زمانی اروپا و آمریکا اقدامات مشخص‌شده در بندهای ۱۶ و ۱۷ ضمیمه ۵ برجام را انجام می‌دهند و تحریم‌های سازمان ملل متحد نیز بر اساس بند۱۸ همین ضمیمه لغو می‌شود. این اتفاق در اوایل ژانویه ۲۰۱۶ به‌وقوع پیوست و برجام به‌طور رسمی وارد عصر اجرای خود شد.

اما سرفصل و زمان‌بندی که موضوع اصلی بحث من در این مقاله است، چهارمین تاریخ کلیدی برجام یعنی روز انتقال است و در نهایت آخرین تاریخ کلیدی برجام، روز پایان قطعنامه شورای امنیت است. بر این اساس در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۵ قطعنامه مزبور خاتمه خواهد یافت و غرب نیز اقدامات مشخص‌شده در بند ۲۵ از ضمیمه ۵ برجام را انجام خواهد داد. این اقدامات عبارتند از: پایان دادن به کلیه تحریم‌های وضع‌شده علیه برنامه هسته‌ای ایران. در واقع تمام تحریم‌هایی که در روز انتقال تعلیق می‌شوند، لغو خواهند شد و از همه مهم‌تر احتمال استفاده از مکانیسم اسنپ‌بک نیز در این روز از میان می‌رود.

اما به بحث اصلی خود یعنی روز انتقال بازگردیم. این روز بر پایه بند ۳۴ توافق ۸ سال بعد از روز پذیرش خواهد بود؛ البته منوط به اینکه مدیر کل آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای برای دومین‌بار گزارش نتیجه‌گیری جامع‌تر خود را منتشر و اعلام کند که کلیه مواد هسته‌ای ایران صرفا برای اهداف صلح‌آمیز مورد استفاده قرار می‌گیرند. در این روز که مصادف با ۱۸ اکتبر ۲۰۲۳ است، قرار است چه اتفاقاتی بیفتد؟ اتحادیه اروپا و ایالات متحده آمریکا اقدامات مندرج در بندهای ۲۰ و ۲۱ ضمیمه ۵ برجام را عملیاتی می‌کنند.

یعنی تحریم‌هایی که در روز اجرا تعلیق شده بودند، در این تاریخ لغو خواهند شد و تحریم‌هایی که در آن روز تعلیق نشده بودند، در این روز تعلیق خواهند شد. همچنین اشخاص و نهادهایی که در پیوست‌های۲ و ۴ از ضمیمه۲ برجام نام آن‌ها ذکر شده است، در این تاریخ از فهرست تحریم‌ها خارج خواهند شد. البته اقدامات کشورها در این حوزه خاص باید ظرف کمتر از ۳ ماه انجام و نهایی شود.

اما در بحث‌های روزمره و غیر کارشناسی به معنا و ابعاد روز انتقال توجه نمی‌شود و با توجه به سابقه غروب محدودیت‌های تسلیحات متعارف ایران در اکتبر۲۰۲۰ نوعی این‌همانی میان این تاریخ با ۱۸اکتبر۲۰۲۳ درنظر گرفته می‌شود و همه بحث‌ها بر این مساله محدود می‌شود که قرار است در این روز تحریم‌های موشکی و پهپادی ایران لغو شود؛ درحالی‌که ۱۸اکتبر آغاز یک سرفصل طلایی در برجام و شامل اقدامات فراتر از تحریم‌های موشکی است. اما پرسش مهم؛ این روز چه اقداماتی را دقیقا در برخواهد گرفت؟

۱- تحریم‌هایی که براساس قطعنامه ۲۲۳۱ به‌صورت خودکار لغو می‌شوند: لغو این تحریم‌ها سه جزء قطعنامه را دربرمی‌گیرد. بندی که بر اساس آن از ایران خواسته می‌شود هیچ‌گونه فعالیتی در ارتباط با موشک‌های بالستیک برای حمل سلاح هسته‌ای انجام ندهد؛ الزامی که کشورها قبل از انتقال برخی موشک‌ها، پهپادها و فناوری‌ها به یا از ایران، مجوز شورای امنیت را دریافت کنند و سرانجام الزامی که بر اساس آن تمام کشورهای عضو سازمان ملل متحد باید دارایی‌های ۲۳ فرد و ۶۱ نهاد دخیل در برنامه‌های موشکی و هسته‌ای ایران را مسدود کنند.

۲- تحریم‌هایی که به‌صورت خودکار لغو نخواهند شد: قرار است در ۱۸ اکتبر مجموعه گسترده‌ای از تحریم‌ها توسط غرب به‌دلیل فرارسیدن زمان انتقال لغو یا تعلیق شوند.

الف- محدودیت‌های اتحادیه اروپا و انگلیس: در این روز، اتحادیه اروپا اقدام به لغو مفاد آیین‌نامه اجرایی شماره ۲۰۱۲.۲۶۷ شورای اتحادیه اروپایی و تعلیق مفاد متناظر در تصمیم شماره ۴۱۳.۲۰۱۰ شورای اتحادیه اروپایی خواهد کرد. بر این اساس این اقدامات در دستور کار قرار می‌گیرد: برداشتن محدودیت‌ها از افراد و نهادهای دخیل در برنامه‌های موشکی، هسته‌ای و سایر برنامه‌های تسلیحاتی ایران. برخی از این موارد شامل همان نام‌هایی است که در قطعنامه ۲۲۳۱ آمده است و البته فهرست گسترده‌تری از تحریم‌های مستقل دیگر.

لغو تحریم بیش از ۳۰۰ فرد و نهاد که در زمان اجرای برجام به حالت تعلیق درآمدند، همراه با سایر تحریم‌های بخشی که همزمان به حالت تعلیق درآمدند. (اغلب این افراد به‌دلیل ارتباط با «صنعت نفت، گاز و پتروشیمی»، «فعالیت‌های حساس اشاعه‌ای»، «برنامه هسته‌ای» و «موشک‌های بالستیک» در فهرست تحریم‌ها قرار گرفته‌اند)؛ برطرف کردن تحریم‌های مربوط به خدمات پیام‌رسانی مالی (از جمله سوئیفت)، رفع ممنوعیت انتقال «انواع» تسلیحات و فناوری‌های مرتبط با موشک‌های بالستیک به ایران یا ارائه خدمات مرتبط؛ پایان دادن به تحریم معاملات و خدمات مربوط به انواع خاصی از فلزات و نرم‌افزارها و سرانجام رفع ممنوعیت ارائه خدمات حمل‌ونقل هوایی و کشتیرانی به هواپیماها و کشتی‌های ایرانی مشکوک به دست داشتن در فعالیت‌های غیرقانونی.

ب- آمریکا: واشنگتن باید تمام تحریم‌هایی را که بر اساس قوانین کنگره آمریکا مصوب بین سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۳ در روز اجرای برجام تعلیق کرده بود، لغو کند. همچنین نام ده‌ها فرد و نهاد از فهرست تحریم‌های ایالات متحده حذف می‌شوند.

همچنین این دسته از تحریم‌ها نیز باید لغو شوند: تحریم‌های اعمالی بر تحصیل کالاها و خدمات مرتبط هسته‌ای برای پیشبرد فعالیت‌های هسته‌ای پیش‌بینی‌شده در برجام؛ تحریم‌های اعمالی بر مشارکت‌های مربوط به استخراج معدن، تولید یا حمل و نقل اورانیوم؛ تحریم‌های اعمالی بر منع شهروندان ایرانی از تحصیل در مقاطع عالی در رشته‌های مرتبط با علوم هسته‌ای، مهندسی هسته‌ای یا بخش انرژی؛ تحریم تجارت با ایران درباره گرافیت، فلزات خام یا نیمه‌ساخته از قبیل آلومینیوم و فولاد، زغال‌سنگ و نرم‌افزارهای تنظیم فرآیندهای صنعتی در رابطه با فعالیت‌های سازگار با برجام و…

ج- تعهدات ایران: تا روز انتقال، ایرانی‌ها متعهد شده‌اند که پروتکل الحاقی، رژیم پیشرفته بازرسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را به‌طور موقت و داوطلبانه اجرا کنند. در این روز ایران موظف است پروتکل الحاقی را به تصویب پارلمان خود برساند. با این حال، ایران به‌دلیل خروج ترامپ از برجام اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی را در همان مقطع زمانی متوقف کرد.

پس تا اینجای کار مشخص شد ما با یکی از سرفصل‌های طلایی و مهم برجام مواجه هستیم. البته از میان تمام اقداماتی که برای ۱۸اکتبر در نظر گرفته شده است، «حذف محدودیت‌های اروپایی بیشترین مزیت را برای تهران خواهد داشت. نهادهایی که نام آن‌ها از فهرست تحریم‌های اروپا لغو می‌شود؛ شامل سازندگان کلیدی موشک، پهپاد و هواپیما می‌شود؛ به‌عنوان مثال، سازمان صنایع هوافضا، صنایع هواپیماسازی ایران، گروه صنعتی شهید باکری و گروه صنعتی شهید همت. این می‌تواند فرصت‌های جدیدی را برای دستیابی ایران به تسلیحات، فناوری و قطعات یدکی فراهم کند.»

اما همان‌طور که در بالا اشاره کردیم، برخلاف تحریم‌های سازمان ملل این دسته از محدودیت‌ها به‌طور خودکار لغو نمی‌شوند و اجرای آن اولا به گزارش نتیجه‌گیری جامع‌تر مدیر کل بستگی دارد و ثانیا به عزم و اراده کشورها برای عمل به تعهداتشان بر اساس برجام و قطعنامه ۲۲۳۱. با توجه به شواهد موجود و تلاش غرب در شورای امنیت برای ایجاد سابقه حقوقی برای ایران به بهانه نقض بند سوم ضمیمه B قطعنامه ۲۲۳۱ و همچنین فقدان گزارش نتیجه‌گیری جامع‌تر مدیر کل آژانس، احتمالا اروپا و آمریکا از عمل به تکالیف خود خودداری خواهند کرد و حتی در زمینه تحریم‌های سازمان ملل به قانون‌گذاری و اعمال تحریم‌های ثانویه خواهند پرداخت.

بر این اساس باید چند ملاحظه مهم را در نظر گرفت. اول اینکه با عبور از تاریخ ۱۸اکتبر وعدم لغو یا تعلیق تحریم‌های مرتبط به اروپا و آمریکا؛ در عمل و از حیث فنی اجرای برجام با مشکلات عدیده‌ای مواجه خواهد شد و آنچه در کانون این چالش‌های فنی قرار می‌گیرد، نحوه زمان‌بندی دوباره توافق احیای برجام است؛ اینکه زمان نهایی شدن، پذیرش، اجرا و انتقال و حتی پایان‌بندی آن چگونه بازتعریف می‌شود.

نکته دوم اینکه عبور از تاریخ ۱۸ اکتبر و روز انتقال به‌طور بالقوه به منشأ اختلافات سیاسی و پیچیده‌تر شدن مذاکرات تبدیل می‌شود. یعنی از یک طرف غرب بر این مساله پای می‌فشارد که زمان اجرا و انتقال جدیدی تعریف شود و تحریم‌ها متناسب با اسلوب برجام اولیه در دو مرحله لغو یا تعلیق شوند و در مقابل ایران با تکیه بر برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ و اینکه زمان انتقال گذشته است، خواستار لغو یا تعلیق یک‌باره کلیه تحریم‌هایی شود که اختصاص به دو زمان مجزا (یعنی روز اجرا و انتقال) از یکدیگر برای اعتمادسازی داشت. این خود می‌تواند چالش‌های موجود برای احیای برجام را دوچندان کند و مسیر را به سمت توافق احتمالی دیگر سوق دهد.