همین سه سال پیش اولویت پنج‌گانه ایران در حوزه مدیریت آسیب‌های اجتماعی مشخص شد؛ اعتیاد، حاشیه‌نشینی، طلاق، مفاسد اخلاقی و احصای مناطق بحران‌خیز در کشور. این اولویت‌ها البته به تأیید بسیاری از دستگاه‌های متولی در ایران و دفتر رهبر انقلاب هم رسید و قرار رشد راهکار‌هایی علمی برای مقابله با این معضلات اندیشیده و عملی شود.
شرق در ادامه نوشت: نمایندگان معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در مهرماه در نشستی شرکت کردند که در آن موضوع حاشیه‌نشینی و فقر شهری در کشور‌های عضو سازمان همکاری‌های اسلامی مورد بررسی قرار گرفت. در این رویداد که پانزدهمین نشست کارگروه مبارزه با فقرِ «کومسک»، کمیته دائمی همکاری‌های اقتصادی و بازرگانی سازمان همکاری اسلامی بود و به‌دلیل همه‌گیری جهانی کرونا به صورت مجازی برگزار شد، علاوه بر نمایندگان کومسک و تعدادی از کشور‌های عضو، برخی از متخصصان دانشگاهی حوزه فقر شهری و نمایندگان بانک جهانی نیز حضور داشتند.
این گزارش، به بهانه برگزاری این نشست و با استفاده از محتوای ارائه‌شده در آن، در کنار نتایج سایر تحقیقات ارائه‌شده درخصوص حاشیه‌نشینی در ایران و جهان، به بررسی ابعاد مسئله افزایش فقر شهری و حاشیه‌نشینی می‌پردازد.
حاشیه‌نشینی در ایران
تجمیع گزارش‌های رسمی منتشرشده در ایران نشان می‌دهد که امروز ۲۹ تا ۳۵ درصد شهرنشینان (معادل ۱۸ تا ۲۲ میلیون نفر) در حدود سه‌هزار سکونت‌گاه حاشیه‌ای زندگی می‌کنند. حاشیه‌نشینی در ایران، در ابتدای شکل‌گیری خود بیش از هر چیز حاصل مهاجرت روستاییان یا ساکنان شهر‌های کوچک و میانی به شهر‌های بزرگ بود. در این دوران، صد‌ها هزار خانوار فقیر راهی شهرها شدند و در زمین‌های بدون استفاده شهری حوالی شهرها ساکن شدند.
حدود دو دهه بعد، بلافاصله پس از انقلاب، بخشی از این خانوار‌ها در میانه اغتشاشات و بعضا به تشویق نیرو‌های انقلابی، در خانه‌ها و آپارتمان‌های نیمه‌کاره ساکن شدند. این تصرف‌کنندگان پس از رد تقاضایشان در ارائه خدمات رفاهی به شیوه‌های غیرقانونی متوسل شدند و شیوه‌ای نوین و غیررسمی از زندگی در شهرها ایجاد کردند؛ آن‌ها برای خود جاده، مغازه، درمانگاه، مسجد و کتابخانه ساختند، انجمن‌ها و شبکه‌های محلی به وجود آوردند و در تعاونی‌های مصرف محلی عضو شدند.
امروز، پدیده حاشیه‌نشینی دیگر تنها مختص تهران و چند شهر بزرگ کشور نیست، بلکه به تمامی نقاط کشور تسری یافته و همه استان‌ها دارای مناطق حاشیه‌نشین هستند. از دهه ۱۳۷۰ به این‌سو، روند حاشیه‌نشینی خصلت‌های جدیدتری در ایران یافت. در این دوره جدید اگرچه مهاجرت به شهرها همچنان تداوم داشت، اما رانده‌شدن جمعیت از مراکز شهری به حاشیه‌ها نیز بر تعداد حاشیه‌نشینان افزود.
در این دوره، به نحو فزاینده‌ای بخشی از طبقه متوسط شهری به صف فقیران شهری پیوستند که از جمله دلایل آن گسترش بازار آموزش، انقباض بازار کار، مقررات‌زدایی در تجارت خارجی، منعطف‌کردن قوانین کار، بی‌ثباتی و ناامنی شغلی، شوک‌های اقتصادی به‌ویژه در حوزه مسکن، ثابت‌ماندن سطح دستمزدها، عوامل زیست‌محیطی نظیر خشک‌سالی و ریزگرد‌ها و خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی بوده است. داده‌های گزارشی با عنوان «مدیریت یکپارچه و حل مسئله اسکان غیررسمی» که به سفارش وزارت مسکن انجام شده است، نشان می‌دهد که طی سال‌های ۱۳۵۵ - ۱۳۷۵ حدود ۴۰ درصد از جمعیت پنج میلیونی اضافه‌شده به استان تهران، در ابتدا در سکونت‌گاه‌های غیررسمی اسکان یافتند.
سیاست‌های کلان حوزه مسکن در ایران
مسئله سکونت‌گاه‌های حاشیه‌ای پیوند تنگانگی با قوانین و سیاست‌های مربوط به مالکیت رسمی زمین و مسکن دارد. سیاست‌گذاری‌های کلان در حوزه برنامهریزی شهری و مسکن در ایران از نیمه دهه ۴۰ هجری شمسی آغاز شده و شامل گستره وسیعی از اقدامات می‌شود.
ارزیابی‌های برخی پژوهشگران این حوزه، مانند کمال اطهاری و اعظم خاتم، نشان می‌دهد که در نگاهی کلان این سیاست‌ها پاسخ‌گوی نیاز طبقات متوسط و بالاتر بوده تا اقشار فقیر و آسیب‌پذیر؛ در واقع سیاست‌های حوزه مسکن به خانه‌دارشدن طبقات متوسط شهری منجر شده، اما در نهایت نتوانسته است مانع از رشد حاشیه‌نشینی شود؛ برای مثال، در دهه اول بعد از انقلاب با تصویب قانون زمین شهری و سیاست‌های دولت برای پرداخت وام ارزانقیمت و مصالح ارزان، ساختوساز رونق گرفت.
در این دوره خبری از انبوه‌سازی نبود و تولید مسکن توسط مصرف‌کننده نهایی آن انجام می‌شد و یارانه‌های مسکن نیز به مصرف‌کنندهِ نهایی پرداخت می‌شد. در سال‌های دهه ۷۰ عرضه زمین از طریق تعاونی‌ها ادامه پیدا کرد، اما سیاست‌های مسکن به مرور بازاری‌تر شد و بهای آن افزایش یافت. امروز، در شهر‌های بزرگ، قیمت مسکن به بیش از ۱۰ برابر (و در تهران به ده‌ها برابر) متوسط درآمد سالانه خانوار رسیده و حاشیه‌نشینی نیز با مهاجرت و طبقات متوسطِ شهری به حاشیه کشانده شده همچنان در حال رشد است.
برنامه‌هایی برای کاهش حاشیه‌نشینی
جدا از پاکسازی و امحا (در موارد متعددی مانند خاک‌سفیدِ تهران، زورآبادِ کرج و کوی طلابِ مشهد)، سه مورد از مهم‌ترین رویکرد‌هایی که بعد از جنگ حاشیه‌نشینی را هدف قرار داده‌اند، شامل مسکن عمومی، ایجاد شهر‌های جدید و توانمندسازی سکونت‌گاه‌های غیررسمی می‌شود. پیشینه نسبتا ناموفق طرح ساخت مسکن عمومی را می‌توان در دوره پیش از انقلاب جست.
برای نمونه، بررسی‌های انجام‌شده درباره کوی ۱۳ آبان تهران نشان می‌دهد که به‌دلیل هزینه‌های بالای زندگی در این محل و همین‌طور فاصله زیاد آن با محل کار سکنه، در کمتر از ۱۰ سال، ۷۰ درصد از ساکنان فقیر مسکن خود را واگذار کرده و گروه جدیدی که دارای درآمد بالاتری بودند، جایگزین آنان شدند. البته تجربه ساخت مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد در اواخر دهه‌های ۴۰ و ۵۰ در سایر شهرها موفق‌تر ارزیابی شده است.
در دوره پس از انقلاب نیز نزدیک‌ترین تلاش کلان‌مقیاس برای ساخت آنچه در ادبیات رفاهی، مسکن عمومی خوانده می‌شود، پروژه مسکن مهر بود. صرف‌نظر از انتقاداتی که به ابعاد مختلف این پروژه، مانند استحکام و مکان‌گزینی وارد است، طرح مسکن مهر توانست بخشی از جمعیت کم‌درآمدتر را در خانه‌های ساخته‌شده اسکان دهد، اما ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که پایین‌ترین دهک‌های درآمدی نصیبی از این طرح نبردند و در درازمدت نیز این طرح نتوانست جلوی افزایش قیمت مسکن را بگیرد.
لازم به ذکر است دولت کنونی، علاوه‌بر تکمیل پروژه مسکن مهر، طرح اقدام ملی مسکن را نیز در دستور کار خود قرار داده است. از دیگر طرح‌های کلان در راستای ساماندهی حاشیه‌نشینی، طرح احداث شهر‌های جدید است که در سال ۱۳۶۸ به یکی از شرکت‌های تابعه وزارت راه‌و‌شهرسازی واگذار شد. هدف عمده ذکر شده برای احداث این شهرها «تمرکززدایی و اسکان پایدار سرریز جمعیت شهر‌های مادر» ذکر شد.
این شهرها اگرچه امروزه جمعیت زیادی را به خود جلب کرده‌اند، اما به دلایل مختلفی، چون دور‌بودن از محیط‌های کاری، نگرش عمدتا کالبدی به حل مسئله اسکان غیررسمی و عدم‌توجه به خواست‌ها و نیاز‌های ساکنان در حل مسئله حاشیه‌نشینی چندان موفق عمل نکرده‌اند. از طرح‌های انجام‌شده در راستای توانمندسازی نیز می‌توان به «طرح ساماندهی به اسکان غیررسمی» که در سال ۱۳۷۰ توسط هیئت دولت و با همکاری بانک جهانی تصویب شد، اشاره کرد.
بر پایه این سند، در دهه ۸۰ موج تازه‌ای از طرح‌های شهری در حدود ۲۰ شهر کشور با محوریت تأمین نیاز اقشار تهیدست شهری تهیه شد و در شهر‌هایی مثل بندرعباس و زاهدان که از وام بانک جهانی و منابع ویژه داخلی برخوردار شدند، اقداماتی در توسعه فعالیت‌های محلی، تأمین زیرساخت‌ها و بهسازی شهری انجام شد.
در‌حال‌حاضر، مهم‌ترین سند در این حوزه سند ملی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری است که افق آن سال ۱۴۰۴ است. از دیگر طرح‌ها در راستای بهسازی و توانمندسازی می‌توان به دفاتر تسهیلگری توسعه محلی در صد‌ها سکونت‌گاه حاشیه‌ای در سرتاسر کشور اشاره کرد.
متأسفانه گزارشی از ارزیابی عملکرد طرح‌های اجرا‌شده یا در حال اجرا با رویکرد توانمندسازی منتشر‌نشده یا در اختیار عموم قرار نگرفته است. در نهایت می‌توان به دفاتر توسعه محلی (دفاتر خدمات نوسازی پیشین) اشاره کرد که توسط سازمان نوسازی کشور و زیر نظر شهرداری، از سال ۱۳۸۴ در محلات مختلف تأسیس شدند و امروزه به فعالیت‌هایی مانند تجمیع و نوسازی کالبدی، تأمین خدمات، بازگشایی معابر، تدقیق بافت فرسوده، پروژه‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی، بهسازی محیطی و ثبت‌نام تسهیلات بافت فرسوده می‌پردازند.
حاشیه‌نشینی: یکی از ۵ اولویت آسیب‌های اجتماعی
بررسی جغرافیای فقر نشان می‌دهد که در بسیاری از نقاط جهان در سال‌های اخیر فقر شهری به مسئله‌ای چالش‌برانگیزتر از فقر روستایی تبدیل شده و مرز‌های فقر هرچه بیشتر به سمت حاشیه شهرها گسترش یافته است. اگرچه در بسیاری از کشور‌ها میانگین درآمد در روستا‌ها همچنان پایین‌تر است، ولی درصد جمعیت زیر خط فقر در شهرها نسبت به روستا‌ها بالاتر بوده و به نحو فزاینده‌ای رو به افزایش است.
جمعیت حاشیه‌نشین در جهان که در دهه ۱۹۹۰، حدود ۶۸۹ میلیون نفر بوده، تا سال ۲۰۱۴، به ۸۸۰ میلیون نفر رسید. تحلیل‌ها همچنین نشان می‌دهد که اگرچه رشد اقتصادی فقر مطلق را در کشور‌ها کاهش می‌دهد، اما نه‌تن‌ها باعث کاهش فقر شهری نشده بلکه در برخی کشور‌ها با رشد حاشیه‌نشینی همراه بوده است.
همبستگی نزدیک اشتغال کودکان با حاشیه‌نشینی
نرخ شهرنشینی که دهه‌هاست با سرعت در حال افزایش بوده است، در دهه جاری برای اولین بار به بالای ۵۰ درصد رسید. اما بخش زیادی از جمعیت افزوده‌شده به شهرها، به‌خصوص در دو دهه اخیر و در کشور‌های در‌حال‌توسعه، به حاشیه کشانده شده‌اند و امروز بیش از یک میلیارد نفر در حاشیه شهرها و به‌ویژه در مناطق کلان‌شهری آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین، زندگی می‌کنند.
افزایش فقر شهری تا حدی بوده است که اگرچه در بسیاری از کشور‌ها میانگین درآمد در روستا‌ها همچنان پایین‌تر است؛ ولی مسئله فقر و حاشیه‌نشینی در شهرها بسیار چالش‌برانگیزتر شده و درصد جمعیت زیر خط فقر در شهرها در مقایسه با روستا‌ها بالاتر و رو به افزایش است. پژوهشگران، در جست‌وجو برای یافتن شاخص‌هایی که به توضیح افزایش حاشیه‌نشینی و توزیع آن در شهرها و کشور‌ها کمک می‌کند، در اولین قدم نقش شاخص‌های کلان اقتصادی را بررسی کرده‌اند. نتایج تحقیقات نشان داده است که فقر شهری را نمی‌توان تنها با معیار پولی سنجید.
حاشیه‌نشینی لزوما با رشد اقتصادی رابطه منفی ندارد و رشد اقتصادی، اغلب حتی با افزایش فقر شهری نیز همراه بوده است. در واقع، تحلیل‌های گزارش کومسک نشان می‌دهند که دو شاخص «اشتغال غیررسمی» و «کار کودک» بهتر از سایر شاخص‌ها (حتی شاخص‌های مربوط به رشد اقتصادی) توزیع حاشیه‌نشینی در کشور‌ها را توضیح می‌دهند.
از‌آنجایی‌که اشتغال غیررسمی و اشتغال کودکان از مهم‌ترین متغیر‌های توضیح‌دهنده رشد حاشیه‌نشینی هستند، گزارش کومسک در ادامه به طور مفصل به آسیب‌های بازار کار در کشور‌های عضو سازمان همکاری‌های اسلامی پرداخته و نشان می‌دهد که به طور متوسط ۳۵ درصد از شاغلان این کشور‌ها در اقتصاد غیررسمی مشغول به کارند.
این نرخ برای کشور‌های آفریقایی عضو این سازمان ۴۲ درصد، کشور‌های آسیایی ۳۴ درصد و کشور‌های عربی ۲۵ درصد است؛ همچنین، درصد اشتغال غیررسمی در نیجریه ۶۳ درصد، آذربایجان ۵۳ درصد و در اردن، عمان و قطر زیر ۲۰ درصد است. در گزارشی از این مجموعه هم آمده است که حدود هفت میلیون نفر (حدود ۳۰ درصد) از شاغلان ایرانی در بخش غیررسمی مشغول به کارند.
نتایج تحقیقات همچنین نشان می‌دهد که زنان، روستاییان، کسانی که تحصیلات دانشگاهی ندارند و ساکنان مناطق محروم سهم بزرگ‌تری از اشتغال غیررسمی دارند. روستاییان کشور که در نبود یا بی‌کفایتی بیمه‌های اجتماعی به شهرها مهاجرت می‌کنند، در کنار فقرای شهری که مشاغل غیررسمی و دستمزد‌های پایین‌تر از معیشت دارند، به طور معمول قادر به تقبل هزینه‌های زندگی و استفاده از امکانات رفاهی شهرها نیستند و به حاشیه‌ها رانده می‌شوند.
از نادیده‌گرفتن حاشیه‌نشینی و تخریب تابهسازی
دولت‌ها رویکرد‌های مختلفی را در برابر مسئله حاشیه‌نشینی در دستور کار قرار داده‌اند؛ اما رویه‌ها هرگز یکنواخت و منسجم نبوده و بسته به شرایط، یک یا چند رویکرد به طور هم‌زمان اتخاذ شده است. نادیده‌گرفتن مسئله مسکن اقشار فقیر و آسیب‌پذیر تا ابتدای دهه ۷۰ میلادی نگرش رایج دولتی به مسئله حاشیه‌نشینی بوده است.
بر اثر نادیده‌گرفتن، سکونت‌گاه‌های حاشیه‌ای به‌مرور به ویژگی اصلی کلان‌شهر‌های کشور‌های در‌حال‌توسعه بدل شد و به ترویج تصرف غیرقانونی زمین و الگو‌های سکونت غیررسمی انجامید. با دوام و گسترش سکونت‌گاه‌های غیررسمی، دولت‌ها، به‌ویژه در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ میلادی، به حذف و تخلیه اجباری سکونت‌گاه‌ها روی آوردند.
تحت لوای دلایلی مانند زیباسازی، مشکلات اجتماعی و جرم‌خیزی، تخلیه اجباری فضا را برای ساختوساز در زمین‌هایی که در گذر زمان ارزش تجاری چشمگیری پیدا کرده‌اند، باز می‌کند. ساخت مسکن‌های عمومی رویکرد مسلط دهه‌های ۵۰ و ۶۰ میلادی برای حل مسئله مسکن فقرای شهری و حاشیه‌نشینان بود.
عواملی مانند ناتوانی دولت‌ها در تأمین اعتبارات، همخوانی‌نداشتن طراحی واحد‌ها با سبک زندگی خانوار‌ها و سازوکار اجتماعات محلی، ناتوانی پرداخت اقساط از سوی مالکان، مکان‌یابی نامطلوب و هدف‌گذاری ناموفق ضعیف‌ترین اقشار از جمله عوامل تأثیرگذار در شکست نسبی این پروژه‌ها است. سیاست‌های مربوط به زمین و خدمات در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ و عمدتا پس از نارضایتی گسترده از تخریب سکونت‌گاه‌ها در بیش از صد کشور اجرا شد. در این روش، زمین‌های ارزان (عمدتا در حاشیه شهرها) به قطعات مسکونی تقسیم می‌شود و همراه با ایجاد زیرساخت‌های اساسی نظیر آب، انرژی، راه و تسهیلات بهداشتی به افراد مشمول تعلق می‌گیرد.
این طرح‌ها در صورتی موفق هستند که مکان‌یابی به‌درستی انجام شده باشد و از محل کار عمده ساکنان دور نباشد، کسری منابع مانع اتمام ساخت زیرساخت‌ها یا تأخیر زیاد در ایجاد آن‌ها نشود، متراژ بالای زمین‌ها، آن‌ها را بیش از حد گران نکند و فرایند انتخاب خانواده‌های مشمول شفاف باشد. اما سیاستی که امروزه بیشتر مورد توجه کشورهاست، ادغام روش‌های خودیاری حمایت‌شده، بهسازی و توانمندسازی است.
این سه روش، در ادغام با یکدیگر تفاوت‌های محلی را به رسمیت می‌شناسند، رویکردی تمرکززدا به حل چالش حاشیه‌نشینی دارند و ساختار اجتماعی و نظام اقتصادی حاشیه‌ها را تا حد ممکن حفظ می‌کنند. گرچه طرح‌های بهسازی تفاوت‌های زیادی با هم دارند؛ اما عناصر اصلی آن‌ها شامل تأمین خدمات پایه (مانند دفع آب سطحی، آب آشامیدنی، جمع‌آوری زباله و ایجاد مراکز آموزشی و فرهنگی)، ساماندهی کالبدی معابر و بلوک‌بندی مجدد و تأمین امنیت در مالکیت (اعطای قانونی مالکیت یا اجاره بلندمدت) می‌شود.
از طرف دیگر، دولت می‌تواند با حمایت از اقدامات خودیاری ساکنان مانند افزایش پایداری ساختمان‌ها و شورا‌های غیررسمی ایجاد‌شده برای مدیریت محلی، این اقدامات را تسهیل و بهینه کند. در راستای توانمندسازی ساکنان محلات حاشیه‌ای نیز دولت‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد به اقداماتی مانند سازماندهی اجتماعات محلی، به‌کارگیری توان ساکنان در راستای توسعه اقتصاد محلی، افزایش انسجام اجتماعی با برقراری پیوند‌هایی بر‌اساس قومیت، مذهب، همشهری‌بودن و خویشاوندی، افزایش مهارت‌ها و امکانات این اقشار برای مشارکت و مذاکره در تصمیم‌گیری‌های شهری و ایجاد پیوند‌هایی با دستگاه‌های مسئول می‌پردازند.
