جغرافیای ایران را سرزمین گوناگونی می‌نامند؛ قومیت‌های متنوع با زبان‌های مختلف و البته توزیع متنوع منابع طبیعی و درآمدی در جای‌جای هر منطقه. بار‌ها در میان اخبار از اختلاف میان بومی‌ها و ساکنان استان‌ها بر سر استفاده و تقسیم و دسترسی به منابع طبیعی خصوصا آب شنیده‌ایم یا طرح‌های توسعه‌ای که قرار بوده رشد اقتصادی و رونق را به همراه خود برای استان ببرد. همین تنوع و پراکندگی هم هست که انجام امور مربوط به توسعه پایدار در هر کدام از استان‌های کشور را به امری دشوار و پیچیده تبدیل کرده است.
به گزارش شرق، طبق قانون شورای عالی اداری، استاندار هر استان نماینده عالی دولت است و یکی از وظایف اصلی او ایجاد توسعه پایدار و برقراری عدالت اجتماعی و فقرزدایی است که انجام این مأموریت نیاز به توانایی مدیریت استراتژیک و آگاهی به علم اقتصاد و جامعه‌شناسی برای هماهنگی بین تمام عناصر متنوع هر استان دارد.
اما آیا استاندار‌های منتخب برای هر استان امکان انجام پروژه توسعه پایدار را داشته‌اند و تا چه حد توانسته‌اند در آن موفق عمل کنند؟ در این گزارش با مروری بر نحوه انتخاب هر استاندار و ویژگی‌ها و ظرفیت‌های شناختی و مدیریتی و شایسته‌سالاری آن در نظام اداری، نقش استاندار در توسعه پایدار استان را بررسی کرده‌ایم و به این پرداخته‌ایم که هر استاندار به‌لحاظ قانونی و عرفی چه حدی از اختیار عمل و استقلال را نسبت به گروه‌های پرقدرت استان دارد؟
آیا مدرک تحصیلی یا میزان دانش و آگاهی فرد استاندار که مستقیما بر عملکرد استان در توسعه پایدار تأثیرگذار است، برای انتصاب او مدنظر قرار می‌گیرد؟ منابع مطلع از وزارت کشور تا استاندار سابق، نماینده مجلس و یک استاندار فعلی که ما در این گزارش با آن‌ها حرف زدیم، به این سؤال پاسخ منفی می‌دهند.
یک منبع آگاه از وزارت کشور می‌گوید، این وزارتخانه در انتخاب استاندار رویکرد مدرک‌گرایی ندارد و هادی حق‌شناس استاندار فعلی گلستان هم می‌گوید: به‌صراحت می‌گویم فاکتور دانش و آگاهی که لازمه یک مدیریت است در استان‌های ما رعایت نمی‌شود.
نفر اول هر استان چطور نفر اول می‌شود؟
انتخاب هر استاندار در مصوبه شورای عالی اداری کشور تدقیق شده است. ماده یک این مصوبه می‌گوید، استانداران در قلمرو مأموریت خویش به عنوان نماینده عالی دولت، مسئولیت اجرای سیاست‌های عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می‌کنند مانند نهاد‌های انقلاب اسلامی، نیرو‌های انتظامی، شورا‌های اسلامی شهر و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی را عهده‌دار خواهند بود.
اما توسعه پایدار، اقتصادی و اجتماعی یک استان تا چه حد وابسته به کیفیت و کمیت عملکرد استاندار استان است. این سؤال را از محمود حسینی پرسیده‌ایم؛ کسی که سابقه استانداری را در کارنامه اجرائی خود دارد. او از سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۱ استاندار استان سیستان‌وبلوچستان بوده و در سال‌های ۸۱ تا ۸۴ هم استانداری استان اصفهان را برعهده داشته و همین سابقه قدیمی او امکان داشتن یک نگاه تاریخی به جریان انتخاب استاندار و نقش او را داده است.
او صحبت‌هایش را با شرح وظایف عرفی و قانونی استاندار آغاز می‌کند: «استاندار در هر استانی نفر اول است. یعنی نه‌تن‌ها نماینده تام‌الاختیار دولت بلکه نماینده حاکمیت است و باید تمام دستگاه‌های اجرائی و امنیتی و انتظامی و حتی شورا‌ها و نهاد‌های مردمی را بتواند در جهت توسعه استان و امنیت و آرامش و رونق استان به کار بگیرد. یک آدم اداری یا معمولی را نمی‌توان به‌عنوان استاندار گذاشت.
استاندار باید یک مدیر ارشد و استراتژیک باشد. استاندار نماینده هیئت دولت و رئیس‌جمهور است و نماینده هیچ وزارتخانه‌ای نیست، حتی وزارت کشور (البته باید هماهنگ با دستگاه‌ها باشد). هرچند از آنجایی که مدیریت منطقه‌ای در کشور ما جا نیفتاده است، استاندار باید همان دستوراتی را اجرا کند که در مرکز گرفته می‌شود، اما دایره اختیاراتش می‌تواند روی توسعه پایدار منطقه نقش مهمی داشته باشد».
استانداران سفارشی یک رئیس‌جمهور
این استاندار سابق با اشاره به تغییراتی که در دوره‌های مختلف در انتخاب و گزینش فرد به عنوان استاندار صورت گرفته، ادامه می‌دهد: «تغییرات و تصمیم‌گیری‌هایی در تاریخ چندساله ایران در حوزه انتخاب استاندار اتفاق افتاد که اصل کارآمدی و استقلال استاندار را تحت تأثیر قرار داد.
روزی که وزیر کشور دولت دوازدهم برای اخذ رأی اعتماد به مجلس رفت، اعلام کرد استانداران هر استان با نظر نمایندگان مجلس و نماینده ولایت فقیه انتخاب می‌شوند. قبلا خود وزارت کشور استاندار را انتخاب می‌کرد و بعد از انتخاب به اطلاع مجمع نمایندگان استان‌ها می‌رساند.
در دو استان هم به اطلاع نمایندگان، ولی فقیه رسیده می‌شد، استاندار پیشنهادی در استان خراسان به اطلاع مرحوم آیت‌الله واعظ و یکی هم در استان اصفهان به اطلاع آیت‌الله طاهری رسیده می‌شد. گاهی هم به‌صورت غیرمستقیم و غیررسمی از نمایندگان مجلس نظرخواهی می‌شد مثلا می‌گفتند ما فلانی را می‌خواهیم استاندار کنیم، نظر شما چیست.
اما این فقط در حد مشورت‌خواهی بود نه تصمیم‌گیری». محمود حسینی چند ویژگی لازم برای استاندار در جهت ارتقای توسعه پایدار استان را این‌طور برمی‌شمرد: «یکی از مهم‌ترین فاکتور‌های استاندار داشتن اقتدار موقعیت است. استانداری که به‌صورت سفارشی منصوب می‌شود، نمی‌تواند از استقلال کافی برخوردار باشد و به شکل ضمنی مجبور است عملکرد خود را مطابق خواسته‌های معرفان خودش پیش ببرد.
درست است که استاندار باید یک هماهنگی با نمایندگان مجلس داشته باشد، اما نباید انتصابش وابسته به نظر عده‌ای و در ادامه پیگیری خواسته‌های آنان باشد بلکه باید براساس یک سند جامع توسعه‌ای و نگاهی چندجانبه و فراگیر پیش برود. حالا ممکن است در این بین هم استانداری (منظور هیچ فرد خاصی نیست) از موقعیت خود استفاده کرده و برای پشتیبان‌های خود امکاناتی فراهم کرده و رانتی ایجاد کند که این فساد است و وای به حال زمانی که بگندد نمک. شیوه‌هایی هم مرسوم است و البته نمی‌توان نام فساد روی آن گذاشت.
مثلا استاندار اگر برای صنعتی تسهیلات دریافت می‌کند، این حق را ندارد که پاداش بگیرد ولو غیرمستقیم. ولی شیوه غیرمستقیم آن تا حد کمی میان استانداران مرسوم است. مثلا قول همکاری و همراهی برای جذب سرمایه به سرمایه‌گذار می‌دهند و از او می‌خواهند که در فلان جای استان صنعتی راه‌اندازی کند.
من این کار را نمی‌کردم، ولی ممکن است برخی این کار را بکنند. این با رضایت خود فرد معنی پیدا می‌کند نه با اکراه و اجبار. اما همین کار هم جایگاه استاندار را تنزل می‌بخشد. اگر دستش آلوده به این شیوه بنگاه‌داری شود دیگر نفوذ معنوی ندارد». در مصوبه شورای عالی اداری مواردی برای احراز پست استاندار ذکر شده و مهم‌ترین آن داشتن سوابق اجرائی است، اما این‌طور نیست که به شکل عرفی همیشه در انتخاب هر استاندار تمامی موارد یک به یک رعایت شود.
محمود حسینی در این باره می‌گوید: «در دوره ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد تغییرات زیادی در حوزه استانداری شکل گرفت. دو فاکتور سابقه اجرائی و تحصیلی هرچند برای انتخاب استاندار بسیار مهم است، اما در دوره احمدی‌نژاد مقدار زیادی این معادلات به هم خورد. یعنی افرادی به این عنوان انتخاب شدند که سابقه‌ای از این جهت نداشتند. مثلا کارمند شهرداری تهران، چون با رئیس‌جمهور روابط داشت، استاندار شد یا فردی که استاد دانشگاه بود و سابقه هیچ کار اجرائی‌ای نداشت، به‌عنوان استاندار منصوب شد. از این جهت عملکرد استانداری‌ها در استان‌ها به تبع شیوه انتخاب خیلی افت کرد.
همچنین در دولت‌های نهم و دهم بار‌ها استاندار عوض شد و مرتب این استاندار عزل و دیگری جایگزین آن می‌شد. همین رفت‌وآمد‌ها هم باعث می‌شد در استان‌های مربوطه سند‌های توسعه‌ای و عملکردی معلق بمانند و با انتصاب هر استاندار دستخوش تغییراتی شوند و نتوانند استمرار لازم را طی کنند. در دوره دولت یازدهم هم با اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری و تصویب عدم به‌کارگیری بازنشستگان، بسیاری از استاندار‌های باسابقه از کار کنار گذاشته شدند و این هم اثر کاهنده داشت».
هر استاندار چقدر دریافتی دارد؟
یکی دیگر از بحث‌های مهمی که همواره در میان افکار عمومی هم از حساسیت زیادی برخوردار بوده، بحث حقوق و مزایای هر استاندار است.
محمود حسینی، این استاندار سابق، درباره حقوق دریافتی استانداران می‌گوید: «حقوق و مزایای استاندار در دوره‌های قبل فرق زیادی با مدیران استانی نداشت، اما در دوره احمدی‌نژاد افزایش حقوق چشمگیری را تجربه کرد و به دستور رئیس‌جمهور وقت حقوق ماهانه استاندار‌ها دو تا سه برابر شد.
اما در کل حقوق استانداران بسته به سابقه متفاوت است، ولی استاندار مانند نماینده مجلس است که بالاترین گرید (رتبه شغلی) را دارد و گریدش تثبیت می‌شود و حتی بعد از استانداری‌اش هم حفظ می‌شود.
مثلا بالاترین گرید اگر ۱۸ تا ۲۰ میلیون تومان است، بعد از آن هم همین بالاترین گرید در چارت سازمانی که استاندار سابق در آن مشغول به کار می‌شود، حفظ خواهد شد. آن‌هایی که در سیستم اداری استخدامی کشوری هستند، مشمول این مورد می‌شوند؛ مثلا ما که وزارت نفت هستیم، بعد از اتمام کار در سمت استانداری وقتی به وزارتخانه بازمی‌گردیم، شش ماه گرید بالا می‌دهند، ولی بعدش به همان گرید سابقمان در وزارت نفت بازمی‌گردیم».
معرفی استاندار از طرف نمایندگان مجلس صراحت قانونی ندارد
هرچند محمود حسینی در مورد شیوه عرفی حفظ رتبه شغلی بعد از اتمام کار سمت استانداری صحبت می‌کند، اما یکی از نمایندگان مجلس می‌گوید ما در قانون چنین شیوه‌ای نداریم. محمد حسینی در این باره توضیح می‌دهد: «حقوق و مزایای استاندار‌ها مطابق حقوق مقامات در قانون مدیریت کشوری است و امتیاز خاص خودشان را دارند.
آن‌ها در سطح وزرا امتیاز دارند و براساس آن حقوقشان تعیین می‌شود. اما ما اصلا چنین چیزی را برای هیچ شخصی در قانون مدیریت خدمات کشوری نداریم که فرد از پستی برود و در سازمان قبلی خود شاغل شود و همچنان گرید شغلی‌اش هم‌سطح گرید سمت استانداری یا هر مقام بالاتری باقی بماند. حقوق دائم‌العمری نیست و باید شرایط خودش را داشته باشد».
در صحبت‌های استاندار سابق سیستان و بلوچستان و اصفهان با هم خواندیم که از نحوه انتخاب استاندار در دوره قبل می‌گفت و اینکه مجمع نمایندگان استانی و نماینده، ولی فقیه در هر استان منتخب خود را به وزیر کشور معرفی می‌کنند و وزیر هم برای تأیید نهایی اسامی را به هیئت دولت می‌برد.
محمد حسینی نماینده مجلس درباره اصول قانونی این فرایند توضیح می‌دهد: «استاندار براساس تقسیمات کشوری و جایگاه سازمانی و اداری به عنوان نماینده عالی دولت در هر استان انتخاب می‌شود. افراد مدنظر برای سمت استانداری باید دارای یک‌سری مشخصات و تأییدیه باشند و وزیر کشور طبق مصوبه شورای عالی اداری آن‌ها را انتخاب می‌کند. اما استاندار برای اینکه بتواند رابطی بین قوا باشد، به صورت عرفی در زمانی که افرادی توسط وزیر کشور به عنوان استاندار پیشنهاد می‌شوند، درمورد آن‌ها مشورت‌هایی با مجمع نمایندگان استان‌ها شکل می‌گیرد، اما ما در این شیوه صراحت قانونی نداریم و بنا بر عرف این رویه روال شده است.
مشورت یا نظرخواهی از نمایندگان یا هر گروه و فرد دیگری برای انتخاب استاندار در قانون صراحت ندارد. یک عرف منطقه‌ای در کشور ما حاکم بوده است. مجمع نمایندگان با نماینده، ولی فقیه هماهنگ می‌کند و منتخب خود را به وزیر کشور معرفی می‌کنند. خیلی از وقت‌ها اگر این نباشد درگیری ممکن است پیش بیاید و امورات نگذرد».
ابزار‌ها نمی‌تواند مبنای توسعه باشد
برای اینکه روایت به‌روزتری از وضعیت فعلی استانداران و میزان دانش و آگاهی آن‌ها نسبت به توسعه پایدار و پارامتر‌های اقتصادی پیدا کنیم، به سراغ هادی حق‌شناس، استاندار فعلی گلستان، رفتیم. او به چند نکته مهم درباره استقلال استاندار، نحوه انتصاب و نقش او در جایگاه اقتصادی و توسعه‌ای استان اشاره می‌کند. «استاندار به لحاظ ساختاری از اختیارات مناسبی مانند شورای برنامه‌ریزی، اداری و رفع موانع تولید برخوردار است، اما اینکه صرف این ابزار‌ها می‌تواند مبنای توسعه باشد، حرف دیگری است.
پیش‌بردن تأمین و تقویت هرگونه زیرساخت به منابع یا تقویت روابط با کشور‌های همسایه به هماهنگی ملی نیاز دارد. ظاهر قضیه این است که استاندار مسئول استان است و ابزار‌هایی را نیز در اختیار دارد، اما به‌کارگیری بهینه هر ابزاری وابسته به ساختار کلی اقتصاد ملی است. مثلا زمانی که تورم بالاست حالا هرچقدر استاندار هم تلاش کند، نمی‌تواند مشارکت کامل بخش خصوصی را در استان به‌کار بگیرد.
هر مشکلی در سطح ملی استان را هم تحت تأثیر قرار می‌دهد. همچنان که ما در سطح ملی بحث تفکیک قوا را داریم در استان هم باید حدی از استقلال برای استان قائل شد. زمانی که استاندار به استان می‌آید و رنگ و بوی محلی می‌گیرد همه چیز را پیچیده می‌کند».
او درباره اینکه استاندار باید چه ویژگی‌ها و دانش و آگاهی برای هم‌گرایی تنوع محلی و پیچیدگی‌های خاص هر منطقه داشته باشد، می‌گوید: «بیشتر از اینکه شایسته‌سالاری استاندار وابسته به مدرک تحصیلی باشد نیازمند دانش مدیریتی است. اصلی‌ترین نکته این است که استاندار فارغ از سوابق تحصیلی که آن هم لازم است، اما کافی نیست، باید یک مدیر قوی باشد. یک استعداد مدیریتی می‌تواند چالش‌های محلی را حل کند و باید استاندار از اطلاعات عمومی بالایی در حوزه اقتصاد و جامعه‌شناسی برخوردار باشد».
از او می‌پرسم این فاکتور‌هایی که درمورد آن صحبت می‌کند تا چه حد در انتخاب استاندار در کشور رعایت می‌شود و در دستور کار قرار می‌گیرد، آیا استانداران در زمینه این ویژگی‌ها از کارآمدی لازم برخوردار هستند. او پاسخ می‌دهد: «خیلی صریح و مستقیم می‌توانم بگویم خیر. شرط لازم این است که فرد استاندار تبحر مدیریتی و تحصیلی داشته باشد. اما این فاکتوری نیست که در اولویت ما در انتصابات باشد».
پرسش از چگونگی انتصاب استاندار و انتخاب او توسط وزارت کشور را از هادی حق‌شناس، استاندار فعلی گلستان هم پرسیدیم. او در پاسخ به اینکه شما به‌عنوان یک استاندار چگونه به وزارت کشور معرفی شدید و در نهایت مورد تأیید کابینه دولت قرار گرفتید، می‌گوید: «طبیعی است که صادقانه عرض کنم، من به عنوان استاندار نمی‌توانم بگویم چه کسی یا کسانی معرف من بوده‌اند، ولی واقعیت این است که تا وزارت کشور نخواهد هیچ استانداری مورد تأیید نهایی واقع نمی‌شود».
رویکرد مدرک‌گرایی در انتخاب استاندار وجود ندارد
در میان صحبت‌های افرادی که به‌سراغشان رفتیم یک فصل مشترک وجود دارد. اینکه مدرک تحصیلی یا میزان دانش و آگاهی در علومی مانند اقتصاد و جامعه‌شناسی و مدیریت از اولویت چندانی در انتصاب استاندار برخوردار نیست. این فاکتور گرچه جزء آخرین مواردی است که مورد بررسی قرار می‌گیرد، اما اثر زیادی می‌تواند روی راهبرد و میزان موفقیت و اراده هر استاندار در توسعه منطقه داشته باشد.
درباره شرایط و ویژگی‌های یک استاندار طبق پیگیری‌ها و گفته مطلعان بیش از هر فاکتوری سوابق اجرائی مدنظر است که البته در برخی دوره‌ها رعایت هم نشده است. هرچند در مصوبه شورای عالی اداری درباره شرایط احراز پست استاندار حداقل مدرک لیسانس آمده است، اما نه شرط کافی است و نه لازم. یک منبع آگاه از وزارت کشور به ما می‌گوید وزارت کشور درخصوص انتخاب استاندار رویکرد مدرک‌گرایی ندارد و مهم‌تر از مدرک در این دوره وزارت کشور بر این تأکید داشته و با جدیت پیگیری کرده است که استاندار منتخب سلسله مراتب اداری بخشدار، فرماندار و در نهایت استاندار را داشته باشد. یعنی داشتن سابقه اجرائی در بخشداری و فرمانداری برای انتخاب استاندار بسیار حائز اهمیت است.
