پوست‌اندازی بازار پول با لوایح دوقلو

متن دو لایحه مهم درخصوص اصلاح قوانین حاکم بر نظام بانکی و بانکداری ایران، بالاخره مورد توافق قرار گرفت و نهایی شد تا پس از تایید هیات دولت، برای تصویب به مجلس ارسال شود. از این دو لایحه که با نام‌های «لايحه قانون بانكداري» و «لايحه قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران» تهیه شده‌اند، تحت عنوان «لوایح دوقلوی تحول بانکی» یاد می‌شود.

از این دو، متن پیش‌نویس قانون بانک مرکزی پیش از این مورد توافق مسوولان پولی و مالی قرار گرفته و نهایی شده بود. متن پیش‌نویس لایحه بانکداری نیز، شنبه‌شب در جلسه‌ای 4 ساعته با حضور رئیس کل بانک مرکزی، وزیر امور اقتصادی و دارایی، قائم‌مقام بانک مرکزی و معاون بانک و بیمه وزارت اقتصاد مورد توافق نهایی قرار گرفت. به گفته مسوولان اقتصادی، لایحه بانکداری در واقع همان لایحه مربوط به «اصلاح قانون بانکداری بدون ربا»‌ است و برخی از خلاهای موجود در قوانین بانکی کشور را پوشش می‌دهد. بر اساس گزارش‌ها قرار است متن پیش‌نویس این لوایح طی دو روز آینده با امضای مشترک رئيس كل بانك مركزي و وزير امور اقتصادي و دارايي برای تایید در اختیار هیات دولت قرار بگیرد تا به شکل دو لایحه قانونی و به منظور تصویب نهایی به مجلس ارسال شود.

ولی‌الله سیف،‌ رئیس کل بانک مرکزی روز گذشته در سخنانی از ارسال این دو لایحه به مجلس تا پایان مردادماه خبر داد. به گفته سیف،‌ این دو لایحه در راستای اصلاح و تحول در نظام بانکی تدوین شده‌اند و پس از تصویب در دولت تا پایان ماه جاری به مجلس ارائه می‌شوند.

تحول در بانکداری بدون ربا
در حال حاضر سند حقوقی ناظر بر بانکداری کشور قانونی به نام «قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره)» است که از آن تحت عنوان «بانکداری بدون ربا» نیز یاد می‌شود. قانونی که در سال 1362 تصویب شده و برخی محدودیت‌های موجود در آن، ریشه برخی از مشکلات بانکی کنونی قلمداد شده است. به نظر می‌رسد در لایحه قانونی جدید، تحولاتی اساسی در قانون پیشین رخ داده است.

در فصل اول از این لایحه که «اهداف، تعاريف و گستره شمول» را شرح داده است (مواد 1 تا 3)، ماده 1 به صراحت و به‌طور مختصر، دو هدف مهم «تأمين ثبات و سلامت نظام پولي و بانكي» و همچنين «صيانت از منافع سپرده‌گذاران» را به‌عنوان اهداف اصلی ذکر کرده که جای اهداف متعدد، مبهم و بعضا متعارض پیشین را گرفته است. در ماده 2 این لایحه، مفاهیم و اصطلاحات اصلی تشریح شده‌اند و با تعریف «عملیات بانکی» به‌عنوان «دريافت هرگونه سپرده از عموم و به كارگيري آن در قالب اعطاي اعتبار و تسهيلات» توضیح داده شده که یک «موسسه اعتباری» می‌تواند تحت یکی از دو عنوان «بانک»‌ یا «موسسه اعتباری غیربانکی» فعالیت کند. ماده 3 لایحه، تاکید می‌کند که انجام هر نوع «عملیات بانکی» (به تشخیص بانک مرکزی) مشمول مقررات این قانون خواهد شد.

حبس برای متخلفان از قانون
فصل دوم این لایحه، «شرايط تأسيس بانك‌ها و موسسات اعتباري غيربانكي» را شرح داده و مواد 4 تا 15 را شامل می‌شود. بر اساس ماده 4، انجام بدون مجوز اقدامات موضوع این قانون، شکایت بانک مرکزی و «حبس تعزیری» (گفته می‌شود میزان این حبس به اندازه میان‌مدت و احتمالا بین 3 تا 10 سال خواهد بود) را در پی خواهد داشت. ماده 6 این لایحه، تایید و تصویب اساسنامه موسسات اعتباری را به نهادی تحت عنوان «هیات نظارت» واگذار کرده و ماده 11 نیز می‌گوید دولت‌ها و اشخاص حقوقی دولتی خارجی، نمی‌توانند سهام موسسات اعتباری داخلی را در اختیار داشته باشند.

اشخاص حقوقی فعال در عملیات بانکی ملزم می‌شوند که ظرف یک سال، اساسنامه موسسه خود را با این قانون تطبیق داده و سرمایه اولیه خود را نیز با مبلغ تعیین شده از سوی هیات نظارت تطبیق دهند. بر اساس ماده 14، تخلف در ارائه اطلاعات و اسناد برای تاسیس موسسه، مجازات «جبران خسارت»، «حبس تعزیزی»، «جزای نقدی» و «ضبط سهام به نفع دولت»‌ را خواهد داشت.

محدودیت سهام برای مالک واحد
در فصل سوم از این لایحه (مواد 16 تا 27)‌ «نحوه تملك سهام بانك‌ها و موسسات اعتباري غيربانكي» شرح داده شده است. ماده 16 این لایحه می‌گوید تملک سهام بانک توسط «مالک واحد» (غیر از دولت)، تا 10 درصد بدون اخذ مجوز مجاز است، از 10 تا 20 درصد با مجوز قبلی بانک مرکزی امکان‌پذیر است، از 20 تا 33 درصد با موافقت بانک مرکزی و تصویب هیات نظارت مجاز است و از 33 تا 51 درصد، نیاز به تصویب بانک مرکزی و هیات وزیران دارد. تملک بیش از 51 درصد سهام توسط مالک واحد، به هر ترتیبی «ممنوع» عنوان شده است.

بر اساس تبصره یک این ماده، «مالك واحد به شخص حقيقي يا حقوقي به‌طور مستقل يا به بيش از يك شخص حقيقي يا حقوقي اطلاق مي‌شود كه داراي روابط مالي، خويشاوندي (سببي يا نسبي)، مالكيتي (به‌طور مستقيم يا غيرمستقيم)، نيابتي يا مديريتي با يكديگر هستند». در صورتی که فردی به موجب ارث دارای سهامی بیش از حد مجاز باشد، تا 6 ماه باید آن را اصلاح کند و اگر قبل از تصویب قانون نیز دارای سهامی بیش از حد مجاز باشد، برای اصلاح یک سال فرصت خواهد داشت. در صورتی که یک مالک واحد با اطلاعات یا اسناد اشتباه مجوز سهام ذیل این فصل را اخذ کند، به حبس تعزیزی و مجازات نقدی محکوم می‌شود و سهام مازاد نیز، توسط بانک مرکزی از طریق بورس به فروش می‌رسد.

تعیین حقوق‌ها از سوی هیات‌مدیره
فصل چهارم (مواد 27 تا 39) از لایحه جدید بانکداری، «ساختار بانك‌ها و موسسات اعتباري غيربانكي» را شرح داده و مسوولیت «سياست‌گذاري، مديريت ريسك، نظارت و اداره كليه امور بانك» را بر عهده یک هیات‌مدیره 5، 7 یا 9 نفره گذاشته که از سوی مجمع عمومی انتخاب می‌شود. اعضای هیات‌مدیره نماینده سهام عدالت نیز به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تصویب مجمع عمومی انتخاب می‌شوند. اعضای هیات‌مدیره باید فاقد مسوولیت اجرایی در بانک، دارای تخصص کافی (دوسوم از آنها) و دارای حداقل 10 سال سابقه کار مالی باشند. هیات‌مدیره، «مدیرعامل»‌بانک را انتخاب می‌کند و او نیز «قائم‌مقام» و یک یا چند نفر «معاون» را انتخاب می‌کند که «هیات عامل»‌ بانک را تشکیل می‌دهند. وظایف‌، مدت تصدی و حق‌الزحمه (حقوق و دستمزد) هیات‌عامل از سوی هیات‌مدیره تعیین می‌شود. صلاحیت همه این افراد باید به تایید بانک مرکزی برسد.

حد و حدود فعالیت بانکی
فصل پنجم (مواد 40 تا 72) از این لایحه نیز «شرايط و نحوه فعاليت بانك‌ها و موسسات اعتباري غيربانكي» را شرح داده است. در ابتدای این فصل آمده که موسسات مشمول قانون، می‌توانند علاوه بر «عملیات بانکی» امور 13 گانه‌ای را نیز تحت مقررات اجرا کنند و در ادامه، مقررات ناظر بر عملیات معمول بانکی مثل سپرده و تسهیلات تشریح شده است. یکی از تبصره‌های ذیل مواد این فصل تصریح می‌کند که «قبول سپرده جاري صرفا توسط بانك‌ها مجاز است». همچنین بانک‌ها و موسسات فقط ملزم به دادن تعهد بازپرداخت برای «اصل» وجوه سه نوع از سپرده‌ها (جاری، قرض‌الحسنه و پس‌انداز) هستند و برای سپرده‌های «سرمایه‌گذاری»، اختیار تعهددادن با خودشان است. وجوه سپرده‌های قرض‌الحسنه پس از کسر هزینه‌های مربوطه، صرفا صرف تسهیلات قرض‌الحسنه می‌شود.

در ادامه، به بانک‌ها برای فعالیت‌هایی به شکل واگذاری اموال در قالب اجاره به شرط تملیک، پیش‌خرید محصول (سلف)، تنزیل (خرید دین)، مشارکت در سرمایه یا منابع بخش‌های مختلف اعطای سرمایه لازم بازرگانی به شکل مضاربه، سفارش محصول با قرارداد ساخت (استصناع و سپس واگذاری آن، تملک و فروش اموال و خدمات با عقد مرابحه، اعتبار اسنادی و ضمانت‌های بانکی، ضوابط و مقرراتی اعلام شده است. یکی از مواد این فصل تصریح می‌کند که بانك‌ها و موسسات اعتباري غيربانكي موظفند بر اساس مقرراتي كه با پيشنهاد بانك مركزي به تصويب هيات نظارت مي‌رسد، نسبت به اعتبارسنجي مشتريان اقدام كنند.

بر اساس یکی از مواد دیگر این فصل،‌ بانك‌ها و موسسات اعتباري غيربانكي موظفند اطلاعات مربوط به‌صورت‌هاي مالي، مديريت ريسك، حاكميت شركتي، كنترل داخلي و همچنين گزارش عملكرد هيات‌مديره و رويدادهاي با اهميت طي هر دوره را مطابق دستورالعملي كه با پيشنهاد بانك مركزي به تصويب هيات نظارت مي‌رسد، براي عموم منتشر کنند. این لایحه بانک‌ها را از فعالیت‌هایی مثل «معاملات اموال منقول و غيرمنقول (اعم از مادي و غيرمادي) مگر به منظور اعطاي تسهيلات»، «خريد سهام و مشاركت در سرمايه يا خريد اوراق بهادار خارج از ضوابط بانک مرکزی»، «اعطاي تسهيلات و اعتبار به اعضاي اركان، مديران، ناظران و بازرسان بانك مركزي خارج از مقررات هیات‌نظارت» و «انتشار اوراق ديداري در وجه حامل» منع کرده است.

همچنین تسهیلات به اشخاص مرتبط با موسسات اعتباری، برای یک شخص نباید بیش از 5 درصد سرمایه نظارتی و برای مجموع اشخاص هم نباید بیش از 25 درصد از این سرمایه باشد. تسهیلات به یک ذی‌نفع واحد که از 10 درصد سرمایه نظارتی بانک بیشتر باشد، به‌عنوان «تسهیلات و تعهدات کلان» دسته‌بندی شده و به بانک مرکزی گزارش می‌شود و مجموعا این نوع تسهیلات نباید بیش از 5 برابر سرمایه نظارتی بانک باشند. یکی از نکات جالب این فصل، اجازه به بانک مرکزی برای تاسیس «کانون بانک‌ها» است که همه بانک‌ها الزاما در آن عضو هستند و زیر نظر بانک مرکزی فعالیت می‌کند.

نظارت و مجازات متخلفان بانکی
در فصل ششم (ماده 73 تا 84) این لایحه، به چگونگی «نظارت» پرداخته شده و آن را به‌صورت «نظارت یکپارچه» تعریف کرده و می‌گوید به نحوي است كه علاوه بر ارزيابي ريسك فعاليت موسسه اعتباري، ريسك ناشي از فعاليت واحدهاي تابعه و وابسته به موسسه اعتباري نيز مورد نظارت و ارزيابي قرار می‌گیرد. همچنین ضوابطی را برای گزارش‌های نظارتی، چگونگی رعایت مقررات احتیاطی، نظام مناسب و كارآمد كنترل هاي داخلي و حاكميت شركتي، نظام جامعي از مديريت ريسك، مبارزه با پولشويي و مبارزه با تامين مالي تروريسم مشخص کرده است. همچنین بانك مركزي مي‌تواند با مقامات نظارت بانكي ساير كشورها به همكاري و تبادل اطلاعات بانكي بپردازد. این لایحه در ادامه به دسته‌بندی تخلفات بانکی پرداخته و اقدامات نظارتی و بازدارنده در مقابل این تخلفات را ذکر کرده است.

در فصل هفتم (ماده 85 تا 100) نیز به «مقررات انتظامی» پرداخته و گفته شده است که «به منظور رسيدگي به تخلفات انتظامي بانك‌ها و موسسات اعتباري غيربانكي، هيات‌هايي تحت‌عنوان هيات‌هاي رسيدگي به تخلفات انتظامي» در بانك مركزي تشكيل می‌شود. هيات‌هاي مزبور شامل هيات بدوي و هيات تجديدنظر هستند که مواد این فصل، به تشریح ساختار و وظایف و اختیارات این هیات‌ها پرداخته است. در ادامه این فصل پس از تشریح برخی از موارد تخلفات، مجازات‌هاي انتظامي در مقابل این تخلفات را نیز تشریح کرده است.

بازسازی و ورشکستگی
فصل هشتم (ماده 101 تا 117) از این لایحه، به تشریح «صندوق ضمانت سپرده‌ها»‌ پرداخته و با بیان اینکه عضویت بانک‌ها و موسسات در این صندوق الزامی است، مقرراتی برای آن ذکر کرده است. بر اساس مواد این بخش، در صورت توقف يا ورشكستگي موسسه اعتباري به تشخيص بانك مركزي، صندوق موظف است حداكثر ظرف مدت 90 روز پس از اعلام بانك مركزي، نسبت به تاديه مانده سپرده‌هاي سپرده‌گذاران موسسه اعتباري ذي‌ربط تا سقف تضمين شده، به‌صورت پرداخت نقدي يا ايجاد سپرده‌اي به همان ميزان و شرايط در موسسه اعتباري ديگر براي سپرده‌گذار، اقدام کند. همچنین موسسه اعتباري موظف است آمار، اطلاعات و گزارش‌هاي مورد نياز صندوق را در چارچوب وظايفي كه به موجب اين قانون برعهده صندوق گذاشته شده است به صندوق ارائه کند.

در فصل نهم از این لایحه، چگونگی «توقف، بازسازي، ورشكستگي، انحلال و تصفيه» تشریح شده است و سه نمونه انحلال شامل «انحلال اختياري»، «انحلال موسسه اعتباري توسط بانك مركزي» و «انحلال در اثر ورشكستگي» ذکر شده است. یکی از مهم‌ترین نکات این فصل، ماده‌ای است که می‌گوید: «در مواردي كه براي بانك مركزي مشخص شود موسسه اعتباري در معرض توقف قرار گرفته يا متوقف شده است، بايد درخصوص اتخاذ و نحوه انجام يكي از موارد «بازسازی» یا «ورشكستگي و تصفيه» تصمیم‌گیری کند. بر اساس این قانون(در صورت تصویب نهایی)،‌ بازسازی موسسه اعتباري از طريق مواردی مثل «ادغام و تملك»، «خريد و پذيرش» و «ترميم» قابل انجام است. بر اساس این لایحه، «كليه اختيارات موسسه اعتباري در حال بازسازي براي مدت بازسازي كه در هر حال بيش از 3 سال نخواهد بود توسط بانك مركزي يا نماينده آن اعمال خواهد شد».

بر این اساس، «خريد و پذيرش عبارت است از اينكه موسسه اعتباري داوطلب مورد تاييد بانك مركزي ضمن تملك كليه دارايي‌هاي موسسه اعتباري مشكل‌دار، پرداخت كليه تعهدات آن را بر عهده گيرد. به محض انجام واگذاري‌هاي مذكور، موسسه اعتباري مشكل‌دار منحل مي‌شود. تسويه دارايي‌ها و بدهي‌هاي مشكل‌دار بر عهده موسسه اعتباري خريدار خواهد بود». در روش «ترمیم» نیز «دارايي‌هاي موسسه اعتباري به دو بخش باكيفيت و بي‌كيفيت تفكيك شده و بخش بي‌كيفيت تعيين تكليف مي‌شود. بخش باكيفيت در قالب موسسه اعتباري قبلي يا موسسه اعتباري جديد به فعاليت خود ادامه مي‌دهد». این لایحه در ادامه ضوابط دقیق و تفصیلی را برای چگونگی ورشکستگی بانک‌ها و موسسات مشخص کرده است: «با صدور حكم ورشكستگي كه طي آن مدير منصوب از جانب بانك مركزي به‌عنوان مدير تصفيه معين مي‌شود، موسسه اعتباري از انجام هرگونه عمليات بانكي و مالي جز آنچه براي تصفيه ضرورت دارد، ممنوع مي‌شود».

لایحه قانون بانک مرکزی
لایحه دوم تحول بانکی به قوانین مرتبط با فعالیت بانک مرکزی پرداخته است. قسمت اول این لایحه به تعاریف پرداخته و قسمت دوم نیز به‌عنوان «پول» اختصاص یافته است. بر اساس بندهای این بخش، «واحد پول ايران «ريال» و برابر صد دينار است» و «برابري پول‌هاي خارجي نسبت به ريال در چارچوب نظام ارزي كشور توسط بانك مركزي تعيين و اعلام مي‌شود». این لایحه مقررات ناظر بر پول کشور را مشخص کرده و برخی از قوانین قبلی که ناظر بر تعیین برابری ریال با طلا یا مثل آن بود را تغییر می‌دهد. بر اساس ماده 6 این لایحه، «بانك مركزي بايد برابر صددرصد اسكناس‌هاي منتشر شده همواره دارايي‌هايي به شکل «طلا و ارز» (حداقل 25 درصد) یا «اسناد و اوراق بهادار» به‌عنوان پشتوانه، در اختيار داشته باشد».

در قسمت سوم این لایحه که به «بانک مرکزی» می‌پردازد، آمده است که «بانك مركزي داراي شخصيت حقوقي مستقل است و در مواردي كه در اين قانون پيش‌بيني نشده است، تابع قوانين و مقررات مربوط به شركتهاي سهامي است». به نظر می‌رسد با این تعریف، تلاش شده است که بانک مرکزی کمتر «دولتی» و بیشتر به یک «نهاد عمومی» در کنار دولت و درون آن، نزدیک شود. به خصوص در بند بعدی که تصریح می‌کند: «بانك مركزي، مشمول قوانين و مقررات عمومي مربوط به وزارتخانه‌ها و شركت‌هاي دولتي و موسسات دولتي و وابسته به دولت نیست». همچنین، سرمایه بانک مرکزی از 50 میلیارد ریال قبلی به 43 هزار و 400 ميليارد ريال افزایش یافته و تصریح شده است که مركز اصلي بانك مركزي در تهران است. بانك مركزي مي‌تواند در هر محل، شعبه و دفتر نمايندگي داير کند و به هر يك از بانك‌هاي كشور نمايندگي بدهد.

در ماده 11 این لایحه، چهار ماموریت و هدف شامل «تنظيم سياست‌هاي پولي در جهت تامين اهداف اقتصاد كلان»، «حفظ ارزش پول و ثبات قيمت‌ها به‌عنوان هدف اصلي»، «حفظ ثبات و توسعه نظام پولي و بانكي» و «توازن بخش خارجي اقتصاد، كمك به رشد اقتصادي و اشتغال و تسهيل مبادلات بازرگاني و پولي» برای بانک مرکزی ذکر شده است که البته در بین آنها، اولویت با «ثبات قیمت‌ها» عنوان شده است. در مواد بعدی، از سه زاویه مسوولیت‌های بانک مرکزی، وظایفی برای آن ذکر شده است. نخست؛ بانک مرکزی به‌عنوان «تنظيم‌كننده نظام پولي و اعتباري» (8 وظیفه)، دوم؛ بانک مرکزی به‌عنوان متولی «توسعه و تسهيل مبادلات پولي» (3 وظیفه) و سوم؛ بانک مرکزی به‌عنوان «بانکدار دولت» (5 وظیفه). در ادامه به اختیارات بانک مرکزی پرداخته شده و موارد 14 گانه‌ای برای آن درج شده است. در ماده 16 این لایحه نیز، برای حسن اجراي نظام پولي، محدوده‌ 22گانه‌ای از مداخلات پولی و بانکی برای بانک مرکزی دیده شده است.

در فصل بعدی، لایحه پیشنهادی به ارکان بانک مرکزی شامل «مجمع عمومي»، «رئيس كل بانك مركزي»، «هيات سياست‌گذاري»، «هيات نظارت»، «هيات عامل»، «هيات نظارت اندوخته اسكناس» و «هيات نظار» پرداخته و وظایف آنها تشریح شده است. در بخش دوم این فصل (ماده 20)، شرایط ریاست کلی بانک مرکزی آمده و به مواردی مثل «كفايت علمي» (داشتن مدرك دكتري در يكي از رشته‌هاي اقتصادي، پولي و مالي) و «کفایت تجربی» اشاره شده که برای قائم‌مقام بانک مرکزی نیز صادق است.

این لایحه که تا آذرماه سال گذشته تدوین شده بود، به حقوق و دستمزد مسوولان بانک مرکزی نیز پرداخته ‌است و می‌گوید: «حقوق و مزاياي رئيس كل و قائم مقام رئيس كل از طرف مجمع عمومي بانك مركزي تعيين و از بودجه بانك پرداخت مي‌شود»، همچنین «حقوق و مزاياي معاونان بانك به پيشنهاد رئيس كل و تصويب مجمع عمومي بانك مركزي تعيين و از بودجه بانك پرداخت مي‌شود». همچنین «رئيس كل، قائم مقام رئيس كل و معاونان بانك در دوران تصدي خود نمي‌توانند در سازمان‌هاي دولتي يا غيردولتي سمتي دارا باشند». علاوه بر این، «قبول سمت‌هاي غيرموظف فقط در موسسات خيريه و اجتماعي و تدريس در دانشگاه‌ها يا موسسات آموزش عالي، در مورد رئيس كل و قائم مقام رئيس كل با تصويب مجمع عمومي بانك مركزي و در مورد معاونان بانك با موافقت رئيس كل بانك مركزي، ممكن خواهد بود».

نکته جالب در این زمینه، به ترکیب 10 نفره اعضای «هیات سیاست‌گذاری» بازمی‌گردد که «دبیر کل کانون بانک‌ها» و «رئیس اتاق بازرگانی ایران» نیز در آن عضویت دارند. «هیات نظارت» نیز از هفت نفر تشکیل می‌شود که مجددا دبیرکل کانون بانک‌ها یکی از اعضای ثابت آن است و نشان‌دهنده نقش مهمی است که برای این تشکل جدید بانکی، طراحی شده است.