فاز نخست «برنامه جامع اصلاح بانکی و مالی» که از آن تحت عنوان «نجات بازار پول» یاد می‌شود، روز گذشته از سوی بانک مرکزی به‌طور رسمی رونمایی شد. این برنامه در فاز نخست از سه بخش تشکیل شده است. بخش نخست، «تقویت نقش نظارتی و سیاست‌گذاری در بازار پول» را هدف قرار داده و بر افزایش اقتدار بانک مرکزی متمرکز است. بخش دوم، «ساماندهي بدهي‌هاي دولت و بازارپذير کردن آنها از طریق تبدیل به اوراق» را مد نظر دارد و با محوریت وزارت اقتصاد و دارایی –به‌عنوان متولی بدهی‌های دولت- انجام می‌شود. بخش سوم نیز، «ارتقای کفایت سرمایه بانک‌ها» برای بهبود سلامت و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی شبکه بانکی مورد توجه است. این طرح در سال جاری، «انجمادزدایی» از دارایی‌های بانکی با سازوکارهای مختلف را در دستور کار دارد. برای این منظور، قدرت بانک مرکزی برای استفاده از ابزارهای موردنیاز افزایش می‌یابد تا اهدافی مثل کنترل «مطالبات غیرجاری» محقق شود. علاوه بر این، ساماندهی «بدهی‌های دولتی» هم باعث می‌شود جزء دیگری از دارایی‌های منجمد، تحت نظارت و مدیریت قرار بگیرد. به این ترتیب، با انجمادزدایی از دارایی‌های بانکی با استفاده از ابزارهای معرفی شده، سیاست‌گذار امیدوار است که با چالش تنگنای اعتباری، خطر افزایش تورم و ورود شوک به اقتصاد کلان مقابله کند.
ریشه‌ها و پیامدهای تنگنای اعتباریاین گزارش در تحلیل مساله کنونی، ابتدا توضیح داده که مسائلی مثل «مطالبات غیرجاری»، «بدهی‌های دولتی» و «رکود دارایی‌های بانک‌ها» به معضل «جریان نقد بانک‌ها» منجر شده و همین معضل، عامل «تنگنای اعتباری» و بالا ماندن نرخ‌های سود به‌رغم کاهش تورم بوده است. در نتیجه، بانک‌ها برای جذب منابع وارد رقابتی ناسالم شدند که به افزایش هزینه تامین مالی و افزایش ریسک دارایی‌های بانک‌ها منجر شده است که خود در مراحل بعد، به افزایش مطالبات غیرجاری و بدترشدن وضعیت ترازنامه‌ها انجامیده است. به عبارت دیگر، «بالا بودن نرخ‌هاي سود بانکي عمدتا معلول شرايط حاکم بر شبکه بانکي و ايجادکننده چرخه معيوب، بوده است». بر اساس این تحلیل، به دلیل سهم بالای نظام بانکی در تامین مالی، تنگناي اعتباري به يکي از مسائل مهم اقتصاد تبديل شده و خروج پايدار از رکود را با چالش جدي مواجه کرده است.
در این شرایط، روند شاخص‌های ثبات بانکی ـ مانند نسبت مطالبات غيرجاري و کفايت سرمايه ـ نيز به‌گونه‌اي است که نگراني‌هايي را در مورد ادامه روند موجود، از نظر «تضعيف فراگير و مستمر سلامت بانک‌ها» به وجود آورده است. این تحلیل با توجه به نمونه‌های مشابه در کشورهای دیگر و بررسی دینامیک ترازنامه بانک‌ها، تضعیف سلامت بانکی را نتیجه «توسعه مالی نامتوازن دهه 1380» دانسته و درمان صحیح را در گروی شناسایی عوامل بیماری نظام بانکی، ذکر کرده است. بر اساس این تحلیل، معضلات نظام بانکی را می‌توان در قالب سه لایه دسته‌بندی کرد: لایه نخست، «معضلات بنیادین» از جنس مسائل ساختاري و نهادي است. لايه دوم، معضل «کاهش درآمدزايي دارايي‌هاي بانک‌ها» است که به اختصار «انجماد دارايي‌ها» ناميده مي‌شود. لايه سوم نيز «معضل جريان نقد بانک‌ها» است که در قالب افت نسبت تسهيلات اعطايي به سپرده‌ها، نرخ بالاي سود و جنگ قيمتي بين موسسات مالي نمايان شده است.
اقدام عاجل برای سالمسازیگزارش بانک مرکزی پس از تحلیل وضع موجود، اقدام عاجل پیش روی سیاست‌گذار برای سالم‌سازی بازارهاي پول و سرمايه را «اصلاح بخش مالي و در نتيجه تجديد ساختار بازار پول و بازنگري در ساختار و سالم‌سازی ترکیب ترازنامه بانک‌ها» عنوان کرده است که پس از نامه تیرماه 1394 رئیس‌جمهوری خطاب به معاون اول، به‌طور جدی در دستور کار قرار گرفت و پس از چند مرحله، به تصویب طرح کنونی منجر شد. نکته مهم این گزارش اشاره به این است که «شاخص‌های سلامت بانکی تا سال 1394 به‌طور مستمر در حال تضعیف بوده است و در صورتی که اقدام عاجلی انجام نشود، به اختلال کارکرد نظام بانکی و تخریب سلامت بازارهای مالی منجر می‌شود و مداخلات گسترده بانک مرکزی را طلب خواهد کرد که نتیجه‌ای جز تورم و رکود طولانی نخواهد داشت».
این گزارش با توضیح قوانین، نهادها، زیرساخت‌ها و عوامل به وجود آورنده وضعیت موجود، تاکید می‌کند سیاست‌های مقطعی و اقدامات دستوری بی‌نتیجه خواهد بود و «تغییر وضعیت، نیازمند تغییر قواعد بازی» است. این تحلیل می‌گوید که به دلیل زمانبر بودن اصلاح ساختاری و نهادی، ابتدا ضروری است بهبود موقتی در شرايط نظام بانکي را به کمک «اقداماتي عاجل به منظور حل مساله جريان نقد بانک‌ها» ايجاد کرد تا قبل از آن‌که اصلاحات پايه‌اي به نتيجه برسند، نظام بانکي با مشکلي جدي مواجه نشود. این تحلیل، برنامه عاجل کنونی برای اجرا در سال جاری را دارای چهار ویژگی اصلی دانسته است: «مانع دسترسي به تورم تک رقمي پايدار نشود»، «نرخ حقيقي سود سپرده بانکي تا حد خنثي‌سازي اثر جنگ قيمتي بانک‌ها در بازار سپرده کاهش يابد»، «تنگناي اعتباري از طريق کاهش نرخ، افزايش دسترسي و مقدار تسهيلات به تدريج تخفيف يابد»، «موجب افزايش تلاطم محيط اقتصاد کلان نشود».
بر اساس این گزارش، هدف اصلي فاز نخست برنامه اصلاح بانکی که قرار است در سال 1395 اجرا شود، «بهبود وضعيت سلامت نظام بانکي، بهبود رابطه بانک و دولت، تقويت نقش نظارتي و قدرت سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزي» است و این مرحله، در سه بسته «حل معضل جريان نقد و انجماد دارايي‌ها»، «ساماندهي بدهي‌هاي دولت» و «افزايش سرمايه بانک‌ها» تعريف شده است.
یک: ماموریت 10محوره بانک مرکزیبخش نخست از فاز مقدماتی، هدف «تقویت نقش نظارتی و سیاست‌گذاری در بازار پول» را مورد توجه قرار داده و می‌گوید تقویت بانک مرکزي از اين به بعد راهگشاي بسياري از معضلات نظام بانکي خواهد بود. برای این منظور، برنامه‌اي در بانک مرکزي تدوين شده و 10 محور «مديريت فعالانه بازار بين بانکي»، «تجهيز و تخصيص منابع شبکه بانکي»، «تعديل نسبت سپرده قانوني بانک‌هاي تجاري»، «دسته‌بندي بانک‌ها و نظارت بر رفتار بانک‌هاي مشکل‌دار»، «به‌کارگيري عمليات بازار باز در اجراي سياست‌هاي پولي»، «انتظام بخشي بازار پول با ساماندهي موسسات غيرمجاز»، «افزايش سرمايه بانک‌هاي غيردولتي»، «حل‌وفصل مطالبات غيرجاري بانک‌ها»، «ادغام، اصلاح و بازسازي، تصفيه و انحلال بانک‌ها و موسسات اعتباري» و «ارتقاي نظارت موثر بر فعاليت بانک‌ها» تشکیل شده است.
بر اساس این بسته، بانک مرکزی برای کاهش غیردستوری نرخ سود فراهم کردن محیطی باثبات را مورد توجه قرار می‌دهد و به‌جای ابزارهای مستقیم، استفاده از ابزارهای غیرمستقیم و مبتنی بر سازوکار بازار مثل «عملیات بازار باز» را در پیش می‌گیرد. برای جلوگیری از تداوم جنگ قیمتی نیز راهکاری پیش‌بینی شده که «با توجه به میزان تبعیت بانک‌ها از سیاست‌ها و نیز سلامت هر یک از آنها، بانک مرکزی با استفاده از ابزارهای تنبیهی و تشویقی رفتار متمایزی را با هر بانک داشته باشد». در اين رابطه، زيربرنامه‌هاي «دسته‌بندي بانک‌ها و نظارت بر رفتار بانک‌هاي مشکل‌دار»، «تعديل نسبت سپرده قانوني بانک‌هاي تجاري»، «ادغام، اصلاح و بازسازي، تصفيه و انحلال بانک‌ها و موسسات اعتباري» و «ارتقاي نظارت موثر بر فعاليت بانک‌ها» طراحي شده‌اند.
از ديگر اهداف برنامه مذکور، ارتقاي توان بانک مرکزي براي کنترل تورم (حفظ ثبات پولي) و بازگرداندن سلامت بانکي (حفظ ثبات مالي) است. «به‌کارگيري عمليات بازار باز در اجراي سياست‌هاي پولي» کمک مي‌کند تا جهت کنترل تورم، تامين نقدينگي بانک مرکزي برگشت‌پذير باشد. «حل‌وفصل مطالبات غيرجاري بانک‌ها» که جزو اصلي‌ترين معضلات نظام بانکي است، نيازمند مجموعه‌اي اصلاحات ساختاري و نهادي و همچنين مجموعه‌اي عمليات است که در قالب اين برنامه قابل‌انجام خواهد بود. برنامه «افزايش سرمايه بانک‌هاي غيردولتي» نيز برای ارتقاي سلامت نظام بانکي، جلوگيري از بي‌ثباتي بانکي و افزايش توان تسهيلات‌دهي بانک‌ها طراحي شده‌است.
الزامات اجرای موفق این طرح نیز در گرو اجرایی شدن همه زیربرنامه‌های آن است که سه الزام یعنی «تصويب قوانين مورد نياز توسط مجلس»، «حمايت همه‌جانبه قوا و ارکان مختلف حکومتي از بانک مرکزي در نظارت و برخورد با موسسات مالي ناسالم» و «انتشار اوراق بدهي دولت و بازارپذير شدن آن (برای استفاده در اعطاي خط اعتباري وثيقه‌دار توسط بانک مرکزي، اجراي عمليات بازار باز و جلوگيري از خروج سپرده‌ها)» برای آن ذکر شده است.
دو: ساماندهي بدهي‌هاي دولتبخش دوم از طرح نجات پولی در سال 1395، «ساماندهي بدهي‌هاي دولت و بازارپذير کردن آنها از طریق تبدیل به اوراق» را مدنظر دارد و با محوریت وزارت اقتصاد و دارایی –به‌عنوان متولی بدهی‌های دولت- انجام می‌شود. بدهی‌های دولتی از یک طرف باعث شده اصل و فرع وام‌های پرداختی به دولت متوقف شده و از این ناحیه دارایی‌های بانک‌ها منجمد شود. از طرف دیگر هم، این بدهی‌ها در مراحل بعد از طريق تضعيف جريان درآمدي توليد‌کنندگان و کارفرمايان به پروژه‌هاي دولتي، سبب افزايش مطالبات غيرجاري بانک‌ها شده که مجددا به انجماد دارایی‌ها منجر شده است. در نتیجه، استمرار وضعیت فعلی بدهی‌های دولتی به «تداوم و حتي تشديد وضعيت رکودي فعلي» خواهد انجامید.
این گزارش با مقایسه ابعاد بدهی‌های دولت با سایر کشورها می‌گوید: «پتانسيل استفاده از استقراض قاعده‌مند دولت در ايران وجود دارد» و روی آوردن به یک ابزار جدید، یعنی «اوراق بهادارسازی بدهی‌های دولتی»، می‌تواند در خروج از رکود و مقابله با شوک‌ها به دولت کمک کند و منبع مالي جديدي براي استقراض‌هاي آتي دولت فراهم آورد. این امر، باعث می‌شود در ترازنامه شبکه بانکی نیز انباشتی از اوراق بهادار ایجاد شود، به کشف نرخ حقیقی سود کمک کند و ابزارهای لازم برای سیاست پولي قاعده‌مند و اجرای عملیات بازار باز در اختيار بانک مرکزي قرار گيرد. بنابراين، برنامه نجات پولی پیش‌بینی می‌کند که با اوراق بهادارسازی بدهی‌های دولتی، اجرای پنج هدف یعنی «رفع تنگناي اعتباري با تسويه مطالبات بانک‌ها»، «تقويت ابزارهاي سياست پولي»، «اعتباردهي به پشتوانه وثيقه توسط بانک مرکزي»، «تقويت ابزار سياست مالي» (با درج شدن رقم اوراق در بودجه سنواتی) و «ساماندهي بدهي‌هاي دولت» تسهیل شود.
بر اساس توضیحات منتشر شده در این طرح، اوراق بهادار اسلامي منتشر شده به ازاي بدهي‌هاي دولت، در مرحله اول در بازار سرمايه به فروش نمي‌رسند، بلکه به طلبکاران از دولت (بانک‌ها، پيمانکاران و بخش خصوصي و ساير) واگذار مي‌شوند. به اين منظور از اوراق تسويه، اسناد خزانه و صکوک استفاده مي‌شود. بخشي از اوراق با ايجاد اتاق تسويه بين دولت، پيمانکاران و بانک‌ها تسويه مي‌شود. در اين چارچوب، به هر يک از طلبکاران سبدي متشکل از اوراق يک تا پنج‌ساله واگذار مي‌شود که نرخ اوراق مي‌تواند براساس نرخ تورم تعيين شود.
این گزارش، 8 پیش‌شرط برای اجرای این بخش از برنامه ذکر کرده و می‌گوید در صورت عدم تمهید این 8 پیش‌شرط لازم، نتايج حاصله به مراتب بدتر از حالت عدم اجراي طرح خواهد بود: 1- لحاظ هزينه مالي در بودجه سالانه و بازپرداخت دقيق و به‌موقع اصل و سود اين اوراق ضروري است، 2- مديريت متمرکز بدهي‌ها و اوراق بدهي دولت و تعيين سقف انتشار متناسب با توليد ناخالص داخلي الزامي است، 3-ايجاد بدهي جديد دولت با اولويت تامين از طريق انتشار اوراق در بازار سرمايه بايد صورت گيرد، 4-بانک مرکزي در جهت اعمال سياست پولي، متناسب با اهداف اقتصاد کلان مي‌تواند از اين اوراق به‌عنوان وثيقه و يا اجراي عمليات بازار باز استفاده کند، 5-توثيق اين اوراق در رابطه بانک‌ها و بانک مرکزي و اجراي عمليات بازار باز اين اوراق را ارزشمند مي‌کند و باعث مي‌شود بازار آن به سرعت شکل بگيرد، 6- قوانين مورد نياز در مجلس شوراي اسلامي بايد تصويب شود، 7-دقت بر ملاحظات شرعي بانکداري اسلامي در طراحي و انتشار اين اوراق صورت گيرد، 8-اجازه قانوني براي وزارت امور اقتصادي و دارايي براي پرداخت مبالغ سررسيد اصل و سود اوراق از سرجمع منابع بودجه کشور اخذ شود.
سه: افزايش سرمايه بانکهابر اساس اصول بانکداري و بر اساس مقررات کميته بال به منظور مهار درجه ريسک‌پذيري مديران بانک‌ها در استفاده از سپرده‌هاي افراد جامعه، لازم است بانک‌ها يک سطح حداقلي از پوشش ريسک را از طريق سرمايه سهامداران فراهم کنند. برهمين اساس، بخش سوم اين برنامه ارتقاي کفايت سرمايه بانک‌ها برای ارتقاي سلامت شبکه بانکي و افزايش قدرت تسهيلات‌دهي بانک‌ها است. این برنامه می‌گوید «افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، با مسوولیت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور انجام مي‌شود» و «الزام و نظارت بر افزایش سرمایه بانک‌های خصوصی با محوریت بانک مرکزی خواهد بود». این گزارش می‌گوید ورود سرمایه جدید، هم سلامت بانک‌ها را بهبود می‌بخشد و هم با بهتر شدن پوشش ریسک، توسعه ارتباطات بین‌المللی بانک‌ها را هموار می‌کند. با این حال، تامین این سرمایه، «مشروط به اصلاحات و تجديد ساختار بانک‌ها خواهد بود تا از اين طريق زمينه بروز مشکلات و برگشت به وضعيت کنوني از بين برود». برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، ابزارهایی شامل «ظرفيت‌هاي قانون بودجه سال 1395 براي افزايش سرمايه»، «افزايش سرمايه از محل واگذاري باقيمانده سهام دولت در بانک‌ها و بيمه‌ها»، «ظرفيت‌هاي قانون رفع موانع توليد و ارتقاي نظام مالي کشور»، «ظرفيت‌هاي قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت»، «انتشار اوراق مشارکت» و «افزايش سرمايه از محل صندوق توسعه ملي» عنوان شده است. در نهایت، برای اجرای موفق برنامه،سه الزام شامل «تصويب قوانين مورد نياز در مجلس»، «تخصيص بودجه مورد نياز جهت افزايش سرمايه مطابق با بندهاي پيش‌بيني شده در طرح» و «نظارت بانک مرکزي بر تجديد ساختار بانک‌ها» نیز ذکر شده است.
الزامات اجراي موفق برنامه مقدماتي اصلاح نظام بانکيبر اساس تحلیلی که همراه این برنامه جامع منتشر شده است، ماهيت به‌هم پيوسته ارتباطات ميان بازيگران بازار مالي، اقدامات اصلاحي را به شکل مجموعه اي از عوامل منظم و مرتبط با يکديگر درمی‌آورد که عدم اجرا يا اجراي ناقص آن حتي ممکن است سلامت بانکي را با سرعت بيشتري نسبت به وضعيت کنوني با مشکل مواجه سازد. اقدامات اصلاحي در ترتيب اجرا، الزامات، هزينه‌هاي اجرا و زمان ثمردهي متفاوت خواهند بود، بنابراين اجماع دستگاه‌هاي اجرايي کشور بر برنامه اصلاح نظام بانکي و صبوري لازم براي به نتيجه رسيدن آن شرط لازم هر اقدامي است. به عبارت ديگر، ماهيت اصلاحات با هزينه همراه است که البته پرداخت اين هزينه‌ها براي ممانعت از ايجاد هزينه‌هاي بزرگتر آتي است. در نتيجه اجماع سياست‌گذاران بر اجراي بسته‌هاي اصلاحي مي‌تواند هزينه‌هاي جانبي اصلاحات را کاهش دهد؛ در مقابل، ناهماهنگي در اجراي اصلاحات مي‌تواند اثرات مثبت هر يک از اقدامات را خنثي و وضعيت نهايي را نامطلوب‌تر از قبل کند.
اعمال اصلاحات ساختاري در حوزه نظام بانکي بدون انجام اصلاحات متناسب در حوزه ماليه دولت و بازار سرمايه در ارتقاي نظام مالي کشور مثمرثمر نخواهد بود (ضرورت رعايت ترتيب و توالي مجموعه اقدامات سياستي و التزام به اجراي کامل آن ـ و نه اجراي ناقص و گزينشي آن) و گذر از اين مرحله سخت، نيازمند مشارکت و همراهي تمامي دستگاه‌هاي مرتبط اعم از دولتي و نهادهاي حاکميتي است لذا اصلاح نظام بانکي مستلزم نقش فعال‌تر بازار سرمايه در تامين مالي اقتصاد، افزايش قابل‌توجه جذب منابع خارجي، راه‌اندازي بازار بدهي اوراق دولتي، ساماندهي بدهي دولت به شبکه بانکي و قاعده‌مند شدن رفتار مالي دولت بوده و ضروري است برنامه‌هاي مدون و سازگار در اين زمينه از سوي متوليان مربوطه همزمان اجرا شود. در عين حال ضرورت دارد در تنظيم سياست‌هاي کلان اقتصادي به سازگاري ميان اجزاي مختلف سياستگذاري توجه ويژه شود چراکه يکي از دلايل بروز بي‌ثباتي‌هاي اقتصادي در چند دهه گذشته، عدم سازگاري ميان سياست‌هاي اقتصاد کلان و تمرکز بيش از اندازه و افراطي بر استفاده از ظرفيت سياست‌هاي انبساط پولي براي تحرک بخشي به اقتصاد بوده که غالبا به‌صورت تشديد فشارهاي تورمي بدون حصول به نتايجي ماندگار در زمينه رشد اقتصادي، منجر شده است. برهمين اساس در تنظيم سياست‌هاي آتي اقتصادي، سازگاري و هم‌افزايي ميان اجزاي مختلف سياستگذاري پولي، مالي، ارزي و تجاري الزامي به نظر مي‌رسد.
