بسترسازی برای مکانیسم ماشه؟

هم‌میهن نوشت: بیراه نیست اگر بگوئیم که روابط تیره اروپا و ایران طی ماه‌های اخیر به سطح بحران رسیده است. روزی نیست که دو طرف واکنشی نسبت به مواضع طرف مقابل نشان ندهند. در تازه‌ترین نمونه‌ها از این تنش‌ها، اتحادیه اروپا و کشور‌های آلمان، انگلیس و فرانسه به اعدام علیرضا اکبری، که به جاسوسی برای دولت انگلیس متهم بود، واکنش نشان دادند.

انگلیس و آلمان سفرای ایران را به وزارت خارجه احضار کردند. انگلیس سایمون شرکلیف، سفیر خود در تهران را به‌صورت موقت برای مشورت به لندن فراخواند. با توجه به اینکه برجام نیز در وضعیت بن‌بست و مرگ مغزی قرار گرفته است، برخی تحلیلگران بر این عقیده‌اند که اگر اقدامی معنادار در راستای کاهش تنش میان ایران و اروپا صورت نپذیرد، این امکان وجود دارد که یکی از کشور‌های اروپایی به سمت فعال کردن مکانیزم ماشه که در متن برجام پیش‌بینی شده است، حرکت کنند.

امروز در کنار تاکید دو طرف بر خواسته‌ها و مطالبات‌شان گزاره‌های دیگری نیز مسیر دستیابی به توافق را مسدود کرده است. چندی پیش لارنس نورمن با اشاره به این مولفه در گزارشی که برای وال‌استریت‌ژورنال نوشته، مدعی شده است که ناآرامی‌ها در ایران در کنار ادعای فروش پهپاد‌های ایرانی به روسیه موجب شده تا مواضع کشور‌های غربی در باب برجام تغییر کرده و مدعی شوند که احیای توافق در اولویت برنامه‌ها و سیاست‌هایشان قرار ندارد.

هرچند برخی از دیپلمات‌های اروپایی و آمریکایی به شکلی محرمانه خبر داده‌اند که همه در‌ها به روی احیای توافق بسته نشده است. روز گذشته پیتر استانو، سخنگوی مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا تصریح کرد، برجام قطعا در این مقطع نمُرده است و همانطور که نماینده عالی اتحادیه اروپا به‌صورت عمومی اعلام کرده، ما در شرایطی قرار داریم که گفتگو‌ها در وضعیت بن‌بست قرار دارد و هدف ما این است که تلاش کنیم از وضعیت بن‌بست خارج شویم.

وی با بیان اینکه «شرایط ساده نیست»، افزود: «ما به رایزنی‌ها ادامه می‌دهیم و در این رابطه نماینده عالی به‌طور دائم با وزیر امور خارجه ایران و سایر مشارکت‌کنندگان برجام در تماس است تا رو به جلو حرکت کنیم و پاسخ نهایی داشته باشیم.»

در این سوی ماجرا، اما رخداد‌های پی‌درپی موجب شده نه‌تن‌ها فضایی برای کاهش تنش میان ایران و اروپا ایجاد نشود، بلکه سویه تنش سرعت بیشتری به خود بگیرد. روند احضار سفرای طرف مقابل از سوی ایران و برخی کشور‌های اروپایی، گویی به روندی معمول تبدیل شده است.

اروپایی‌ها البته سعی دارند نشان دهند که در خصوص ایران مواضع واحدی دارند که نمونه‌اش در انتشار عکسی سه‌نفره با حضور سفرای انگلیس، آلمان و فرانسه در مقابل دیوار نوشته‌های سفارت انگلیس در تهران قابل مشاهده است. نباید از خاطر برد که آخرین باری که تنش با انگلیس به اوج رسید در سال‌های آخر دولت دوم محمود احمدی‌نژاد بود که عده‌ای به سفارت این کشور در تهران حمله کردند. حمله‌ای که از سوی مقامات ارشد نظام تقبیح شد.

بعد از این هجوم بود که انگلیس مواضع ضدایرانی خود را شدت بخشید و به فاصله کوتاهی قطعنامه تحریمی شدیدی علیه ایران در شورای امنیت سازمان ملل متحد تصویب شد. اندیشکده انستیتو واشنگتن، تحلیلی در خصوص روند اجرایی شدن مکانیزم ماشه نوشته است که در پی می‌آید:

«عملی کردن تهدید اجرایی کردن مکانیزم ماشه بعید است که به تغییر مواضع ایران منجر شود. تهدید به اعمال مجدد تحریم‌های قدیمی سازمان ملل احتمالا تاثیر عملی اندکی بر توانایی تهران در معامله نفت و همکاری‌های دفاعی ایران و روسیه خواهد داشت. در هفته‌های اخیر، آمریکا، بریتانیا، فرانسه و آلمان مدعی شده‌اند که فروش پهپاد‌های ایران به روسیه برای استفاده علیه اوکراین نقض قطعنامه ۲۲۳۱ سازمان ملل است؛ قطعنامه‌ای که ستون اصلی برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) است.

این ادعا‌ها در ترکیب با بن‌بست دیپلماتیک جاری برای احیای توافق هسته‌ای ۲۰۱۵، برخی را بر آن داشته تا پیگیری «مکانسیم ماشه» را پیشنهاد بدهند؛ شرطی که قطعنامه‌های منقضی‌شده سازمان ملل علیه ایران را دوباره احیا خواهد کرد و اساسا برجام را کان‌لم‌یکن می‌کند. اما مکانیسم ماشه چگونه عمل خواهد کرد و چه پیامد‌های سیاسی، اقتصادی و امنیتی‌ای در پی خواهد داشت؟»

مکانیسم چگونه عمل می‌کند؟

شرط مذکور در قطعنامه ۲۲۳۱ برای این طراحی شد تا در صورت «عدم اجرای چشمگیر تعهدات تحت برجام»، امکان ازسرگیری سریع تحریم‌های سازمان ملل را علیه ایران فراهم کند. هر یک از «کشور‌های طرف توافق» می‌تواند مکانیسم ماشه را فعال کند. هرچند «عدم اجرای چشمگیر» دقیقا در متن تعریف نشده، به‌خوبی نشان می‌دهد که فقط نقض خود توافق هسته‌ای مبنای فعال‌سازی ماشه است و نه مسائلی که تحت قطعنامه ۲۲۳۱ هستند، اما در برجام نیستند؛ مثل ممنوعیت صدور سلاح‌هایی، چون پهپاد‌های ارسال‌شده به روسیه.

با وجود این، نقض مکرر تعهدات هسته‌ای از هر یک از طرفین به خودی خود توجیهات زیادی برای فعال‌سازی مکانیسم ماشه فراهم می‌کند. البته دلیل اختلافات بین طرف‌های برجام هر چه باشد، قطعنامه مزبور کشور‌ها را تشویق می‌کند که اختلافات را پیش از متوسل شدن به مکانیسم ماشه، از طریق سازوکار حل اختلاف برجام حل‌وفصل کنند.

روند مکانیسم ماشه برای اجتناب از نیاز به اجماع در میان پنج عضو دائم شورای امنیت (آمریکا، بریتانیا، چین، فرانسه، و روسیه) طراحی شد. اگر این مکانیسم با طرح شکایتی رسمی از سوی یک یا چند طرف توافق مبنی بر موارد نقض آن فعال شود، معافیت ایران از تحریم‌ها طی سی روز منقضی خواهد شد، مگر آنکه شورا قطعنامه‌ای مبنی بر ادامه آن تصویب کند که البته هر کدام از اعضای دائم می‌تواند آن قطعنامه جدید را وتو کند. این شرط توقف مکانیسم ماشه را مگر از سوی طرف‌هایی که آن را فعال کرده‌اند، دشوار می‌کند (هرچند تصمیم آمریکا به خروج از برجام نقش بالقوه‌اش را در این روند پیچیده می‌کند. خود مکانیسم ماشه در اکتبر ۲۰۲۵ منقضی می‌شود.

به این معنا که اگر هر یک از طرفین برجام بخواهند این مکانیزم را با استناد به نقض تعهدات ایران فعال کنند، این اقدام باید قبل از اکتبر سال ۲۰۲۵ صورت بگیرد. مکانیسم ماشه باعث اجرایی شدن شش قطعنامه دیگر شورای امنیت در مورد ایران می‌شود: ۱۶۹۶ (۲۰۰۶)، ۱۷۳۷ (۲۰۰۶)، ۱۷۴۷ (۲۰۰۷)، ۱۸۰۳ (۲۰۰۸)، ۱۸۳۵ (۲۰۰۸)، و ۱۹۲۹ (۲۰۱۰). اثرات مشخص این امر عبارت است از بازگشت تحریم تسلیحاتی منقضی‌شده سازمان ملل که کشور‌ها را از تامین، فروش، یا انتقال بیشتر تجهیزات نبرد به ایران منع کرد و صدور هرگونه تسلیحات را از سوی تهران ممنوع ساخت.

علاوه بر این، تاریخ انقضای مقرر در اکتبر ۲۰۲۳ را لغو می‌کند که شامل بند‌های ممانعت تهران از صدور موشک و پهپاد و «هرگونه فعالیتی» است که به طراحی و ساخت موشک‌های بالستیک «برای حمل و ارسال سلاح‌های اتمی» مرتبط باشد.

قطعنامه‌هایی که به‌خاطر مکانیسم ماشه دوباره اجرایی شوند، کنترل‌های صادراتی، ممنوعیت‌های مسافرتی، مسدودسازی دارایی‌ها و محدودیت‌هایی دیگر را نیز بر افراد، نهادها، و بانک‌های دخیل در برخی فعالیت‌های هسته‌ای و موشکی ایران احیا می‌کنند. علاه بر این، دولت‌های ملی و اتحادیه اروپا ملزم به واردکردن این تحریم‌ها در قوانین خودشان خواهند بود. سرانجام، بیشتر فعالیت هسته‌ای ایران، از جمله آنچه تحت برجام مجاز به انجامش بود، دوباره ممنوع خواهد شد.

مکانیسم ماشه، دور اول

وقتی دولت ترامپ در سال ۲۰۱۸ از برجام خارج شد، سعی نکرد مکانیسم ماشه را فعال کند. در آن زمان، بازرسان بین‌المللی تایید کردند که ایران در محدوده تعهدات هسته‌ای خود باقی مانده است و مقامات آمریکایی شاید نگران بودند که مکانیسم ماشه تلاش آن‌ها را برای خروج کامل از توافق منحرف کند و حق وتوی واشنگتن را در شورای امنیت در بلندمدت بالقوه تضعیف کند. اما دو سال بعد، دولت آمریکا به‌رغم آنکه دیگر یکی از طرف‌های برجام نبود، تلاشی جنجالی برای فعال‌سازی مکانیسم ماشه آغاز کرد.

در ژوئن ۲۰۲۰، با نزدیک شدن انتخابات ریاست‌جمهوری و زمان انقضای تحریم تسلیحاتی در ماه اکتبر آن سال، مقامات آمریکایی یک طرح پیش‌نویس برای تمدید تحریم منتشر کردند. این ایده در بریتانیا، فرانسه و آلمان (موسوم به سه کشور اروپایی) از حمایت کمی برخوردار شد، چون آن‌ها بر ترجیح خود مبنی بر حفظ کامل برجام، به‌رغم مشکلات ناشی از خروج آمریکا و موارد متعدد نقض توافق از سوی ایران، تاکید داشتند.

چین و روسیه هم با این ایده مخالف بودند. دولت ترامپ سپس تلاش کرد مکانیسم ماشه را در آگوست با اشاره به عدم پایبندی ایران به برجام فعال کند، با این استدلال که آمریکا هنوز «شرکت‌کننده» در توافق هسته‌ای بنا به تعریف قطعنامه ۲۲۳۱ است. سیزده عضو از پانزده عضو شورای امنیت سازمان ملل، از جمله سه کشور اروپایی، این تفسیر را رد کردند و دولت بایدن در فوریه ۲۰۲۱ آن را پس گرفت. شکست این تلاش تاکیدی بر این است که واشنگتن نمی‌تواند مکانیسم ماشه را یک‌جانبه فعال کند؛ چنین اقدامی باید از سوی سه کشور اروپایی و احتمالا با همکاری نزدیک آنها، انجام می‌شد.

ملاحظات مربوط به فعال‌سازی مکانیسم ماشه

مکانیسم ماشه سازوکاری نیست که به‌سادگی استفاده شود یا به‌عنوان اهرمی برای بهبود موضع مذاکراتی غرب به کار رود. مسئله اصلی خیلی به پیامد‌های اقتصادی بالقوه آن مربوط نمی‌شود، چون این پیامد‌ها محدودند. مکانیسم ماشه عملا دکمه توقف فوری مذاکرات هسته‌ای است و فعال‌سازی آن نشانه‌ای قطعی از شکست گفت‌وگوهاست. از این رو، فقط وقتی دولت‌های غربی به این نتیجه برسند که بازگشت به برجام ناممکن است و بعد از بررسی دقیق پیامد‌های زیر باید از آن استفاده شود:

دیپلماسی هسته‌ای. اجرای مکانیسم ماشه دیپلماسی هسته‌ای را به «تنظیمات کارخانه» برخواهد گرداند و اساسا سازش‌های مندرج در متن برجام و تلاش‌ها برای احیای آن را از بین خواهد برد. اجرای مجدد قطعنامه‌های سازمان ملل ایران را به «تعلیق تمام فعالیت‌های مرتبط با بازفرآوری، آب سنگین، و غنی‌سازی» ملزم خواهد کرد؛ محدودیتی که تهران از ابتدا با آن مخالف بوده است و دوباره با آن مخالفت خواهد کرد و این بار با داشتن یک برنامه غنی‌سازی پیشرفته‌تر، بر روی کاغذ، فعال‌سازی مکانیزم ماشه ممکن است موجب تسهیل یک توافق بهتر در گفتگو‌های آینده شود.

اما به احتمال بیشتر، در را به روی هرگونه مذاکره برای یک دوره زمانی قابل توجه خواهد بست و اگر قرار شود گفتگو‌های تازه‌ای شکل بگیرد، این روند احتمالا خیلی طول خواهد کشید؛ شاید به اندازه سال‌های طولانی تلاشی که به برجام انجامید. از سوی دیگر، دولت‌های غربی می‎توانند از تهدید صرف برای فعال‌سازی مکانیسم ماشه به‌عنوان یک اهرم مذاکراتی استفاده کنند.

مثلا سه کشور اروپایی می‌توانند روند سی‌روزه مکانیسم ماشه را فعال کنند و از ایران بخواهند پیش از سر رسیدن موعد آن از موضع مذاکراتی تندروانه خود عقب‌نشینی کند. اما بعید است این کار موثر باشد، چون پیامد‌های اقتصادی مکانیسم ماشه چندان چشمگیر نیستند، درحالی‌که این تهدید به‌خودی خود هرگونه علاقه باقیمانده ایران به یک توافق را از بین خواهد برد.

آیا آمریکا می‌تواند مکانیزم ماشه را فعال کند؟

در متن قطعنامه ۲۲۳۱ آمده است که هر کشور «شرکت‌کننده» در توافق هسته‌ای می‌تواند در صورتی که کشور دیگر را ناقض تعهد تشخیص داد، این مکانیسم را فعال کند. با این حال آمریکا و اروپا بر سر کشور «شرکت‌کننده» اختلاف‌نظر دارند. اروپا استدلال می‌کند که آمریکا در سال ۲۰۱۸ از توافق خارج شده و به لحاظ قانونی دیگر «شرکت‌کننده» محسوب نمی‌شود. در نتیجه نمی‌تواند «ماشه» را فعال کند.

در سوی مقابل آمریکا می‌گوید که از برجام خارج شده است و نه از قطعنامه شورای امنیت. مقامات ایالات‌متحده و آمریکایی‌ها استدلال می‌کنند که در تصویب قطعنامه شورای امنیت به‌عنوان «شرکت‌کننده» حاضر بوده‌اند و از آنجا که این قطعنامه همچنان اجرایی تلقی می‌شود، می‌توانند مکانیسم ماشه را فعال کنند.

فشار تحریم‌ها

اگر در نتیجه فعال‌سازی مکانیسم ماشه تحریم‌های ایران برگردد، تاثیر اقتصادی آن بر ایران احتمالا جزئی خواهد بود، چون تهران از قبل با مجموعه‌ای از تحریم‌های ثانویه آمریکا روبه‌رو بوده است و این تحریم‌ها از آنچه در قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل مطرح شده بسیار جامع‌تر و مخرب‌تر است.

مثلا هیچ‌یک از قطعنامه‌های مرتبط با ایران معاملات نفتی و غیرنفتی آن را بیشتر محدود نمی‌کند. دولت‌ها گرچه شرکت‌ها و بانک‌های خود را تشویق می‌کنند که در کار با نهاد‌های ثبت‌شده در ایران «هوشیارانه عمل کنند»، اما شرکت‌هایی که حاضر بوده‌اند ریسک تحریم‌های آمریکا را به جان بخرند، احتمالا با الزامات سازمان ملل کارشان را متوقف نخواهند کرد. در حوزه انرژی، مکانیسم ماشه بعید است چین را از خرید صد‌ها هزار بشکه نفت خام ایران در روز منصرف کند؛ نفتی که از طریق یک سیستم پیچیده و مخفیانه در خاورمیانه و جنوب آسیا صادر می‌شود تا منشأ ایرانی آن را پنهان کند.

پایان مذاکرات برجام به‌طور نمادین می‌تواند باعث احتیاط کسب‌وکار‌ها در کشور‌های ترانزیتی مثل ترکیه و امارات شود، چون آن‌ها احتمالا مطمئن خواهند بود که تحریم‌ها به‌زودی برداشته می‌شود. اما بعد از یک دوره سازگاری، تاثیر ماندگار آن احتمالا محدود خواهد بود، چون بسیاری از دولت‌های همسایه کماکان تمایلی به ممانعت از روش‌های دور زدن تحریم‌ها نخواهند داشت.

البته در کشور‌هایی که از پیش به محدودیت‌های آمریکا پایبند بوده‌اند، مکانیسم ماشه جهت‌گیری سیاست آن‌ها را تقویت خواهد کرد. مثلا، این چشم‌انداز که کره‌جنوبی ممکن است وجوه مالی مسدودشده ایران در بانک‌های خود را آزاد کند تا مدت نامعلومی از بین خواهد رفت. اما مکانیسم ماشه به طور خودکار مهم‌ترین تحریم‌های وضع‌شده از سوی اتحادیه اروپا در یک دهه پیش را احیا نخواهد کرد؛ محدودیت‌ها علیه انرژی، مواد معدنی، مواد شیمیایی، و بخش مالی مستلزم تایید در بروکسل به اتفاق آرا است. مهم‌ترین اثر اقتصادی فعال شدن مکانیزم ماشه احتمالا نمادین خواهد بود.

با نمایش اینکه هیچ چشم‌اندازی برای احیای برجام نیست، مکانیسم ماشه می‌تواند منجر به التهاب بیشتر در بازار‌های ایران شود، موجب توقف سرمایه‌گذاری داخلی شود و به خروج سرمایه بیشتر بینجامد، چون ایرانی‌ها با واقعیت دست‌وپنجه نرم کردن با تحریم‌های سخت به مدتی نامعلوم روبه‌رو خواهند بود. هرچند در مذاکرات اخیر، مقامات ایران انعطاف نشان نداده‌اند؛ اما احتمالا تا حدی برای زنده نگه داشتن امید اندک به برجام و تقویت ریال، مکررا سعی کردند مخاطبان داخلی خود را با چشم‌انداز پول‌هایی که به‌زودی آزاد خواهد شد آرام کنند. ولی مکانیسم ماشه این امید را از بین خواهد برد.

همکاری با روسیه

در این مرحله، مکانیسم ماشه بعید است تلاش‌ها برای قطع ارسال تسلیحات ایران به روسیه برای استفاده در اوکراین را تقویت کند. ارسال تسلیحات پیشاپیش بند ۴ و ۶ پیوست B قطعنامه ۲۲۳۱ را نقض کرده‌اند، چون ارسال برخی تجهیزات تحت نظام کنترل فناوری موشکی (ام. تی. سی. آر) را بدون تایید قبلی شورای امنیت محدود می‌کند و معاملات مالی با نهاد‌های معینی را منع می‌کند.

اعمال مجدد تحریم گسترده‌تر تسلیحاتی براساس قطعنامه، نیازمند توجیه اضافی در این مورد است که چرا ارسال پهپاد جزو موارد نقض محسوب می‌شود، اما ابزار‌های اضافی به سیاست‌گذاران برای ممانعت از آن نمی‌دهد. در بلندمدت، انقضای ممنوعیت آزمایش موشکی و شروط ام. تی. سی. آر در اکتبر ۲۰۲۳، می‌تواند ضرب‌الاجل مفیدی برای سیاست‌گذاران فراهم کند. یعنی اگر توافقی برای احیای برجام حاصل نشد یا تا آن زمان کنار گذاشته شد، استفاده از مکانیسم ماشه برای ممانعت از انقضای این ممنوعیت ممکن است معقول باشد.

واکنش احتمالی ایران

واکنش تهران به مکانیسم ماشه تا حدی به پیامی که از روسیه و چین دریافت می‌کند، بستگی دارد. اگر آن‌ها از تهران بخواهند در محدوده مشخصی باقی بماند ــ مثلا، اجتناب از تلاش برای پیشبرد برنامه هسته‌ای خود، یا اخراج بازرسان، یا خروج از پیمان منع اشاعه سلاح‌های هسته‌ای‌ــ آن وقت پاسخ ایران ممکن است ملایم باشد.

اما اینکه آن‌ها تا چه میزان بخواهند تهران را آرام کنند، روشن نیست. چین عمدتا تمایلی به فشار بر ایران در جریان مذاکرات برجام نداشته است و در مخالفت با تحریم‌های آمریکا یک جریان حیاتی مالی را با خرید نفت ایران گسترش داده است و تعمیق روابط امنیتی و استراتژیک روسیه با تهران ممکن است از تمایل روسیه به ایفای نقشی سازنده بکاهد. در نهایت، واکنش ایران با هدف نمایش مقاومت و تاب‌آوری همراه خواهد بود، خواه از طریق گام‌های هسته‌ای، گام‌های متعارف، یا هر دو.

گام‌های هسته‌ای می‌تواند شامل افزایش محدودیت بازرسی‌ها و غنی‌سازی اورانیوم تا ۹۰ درصد باشد (یعنی، آستانه گریز عموما پذیرفته‌شده برای مواد تسلیحاتی هسته‌ای). گام‌های متعارف می‌تواند در قالب تنش‌ها در تنگه هرمز باشد، همین‌طور افزایش فعالیت‌های ایران در عراق، لبنان، سوریه و یا یمن نمود یابد.

به نظر می‌رسد که آخرین امید‌ها برای بازگشت امور به مسیر خود در گام نخست، حل و فصل اختلافات ایران با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی است. رافائل گروسی، مدیرکل آژانس اخیرا در مصاحبه‌ای از آمادگی خود برای سفر به ایران و مذاکره با مقامات ایران خبر داده است. باید دید آیا برداشتن گام اعتمادساز بین ایران و آژانس می‌تواند اندکی در بن‌بست ایجادشده در خصوص برجام شکاف ایجاد کند یا خیر.