جنگ بر سر بودجه ۱۴۰۰

فرارو- زمانیکه دولت ۱۲ آذرماه لایحه بودجه ۱۴۰۰ را بدون حضور روحانی تقدیم مجلس کرد تصور نمی‌کرد با این حجم از مخالفت و انتقاد از لایحه بودجه روبه‌رو شود. مجلس شمشیر را از رو بسته و به هر طریقی می‌خواهد بودجه سال آینده را مطابق نگاه خود به تصویب برساند، در این راستا احتمال رد کلیات لایحه بودجه بسیار محتمل و جدی است. از طرف دیگر دولت رویکرد گفتگو و مذاکره را انتخاب کرده و به دنبال آن است که بودجه را تا حدودی اصلاح کند، اما شاکله لایحه به هم نخورد.

به گزارش فرارو، "هرگز یک گام از اصلاح ساختار بودجه عقب نشینی نمی‌کنیم" این جمله‌ای است که اخیرا محمد باقر قالیباف رییس مجلس در ضرورت اصلاح لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ عنوان کرده است. البته قالیباف در دو هفته اخیر از این اظهار نظر‌ها زیاد داشته مدام به لایحه بودجه انتقاد می‌کند و آن را زیر سوال می‌برد.

او در این راه همداستان با دیگر نمایندگان مجلس است، نمایندگانی که اکثریت آن‌ها از درِ حمله به لایحه بودجه برخواسته‌اند. در روز‌های اخیر هر نقدی تندی به لایحه دولت وارد شده است. آخرین آن هم متعلق به الیاس نادران رییس کمیسیون تلفیق مجلس است که روز سه شنبه گفت "این لایحه بودجه کشوری در حال جنگ اقتصادی و برای دفاع از منافع ملی نیست، این بودجه برای فروپاشی است." دیدگاهی دقیقا مخالف نگاه حسن روحانی که می‌گوید لایحه‌ی جنگی ارائه کرده است.

جدای از تمام انتقادات تند و تیز نمایندگان مجلس، مهمترین نقد لایحه بودجه از سوی مرکز پژهش‌های مجلس، به عنوان بازوی کارشناسی پارلمان مطرح شده است. این نقد داری نکات مهمی است که برخی از آن‌ها قابل توجه است.

۱. کاهش سهم بودجه عمرانی از مصارف و افزایش چشمگیر بودجه جاری: سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به بودجه عمومی (درصد) در این لایحه کمترین میزان در ۱۰ سال گذشته است. این در حالی است که مخارج هزینه‌ای در این لایحه حدود ۶۰ درصد افزایش یافته است که بسیار بیشتر از افزایش ۲۵ درصدی حقوق و پرداختی کارکنان دولت است.

۲. کاهش سهم درآمد‌های مالیاتی از منابع و اختلاف قابل توجه با قانون برنامه: سهم درآمد‌های مالیاتی (مالیات و گمرک) از منابع عمومی بودجه به کمتر از ۳۰ درصد رسیده که در مقایسه با سال‌های گذشته کاهش قابل ملاحظه‌ای داشته است. این سهم با هدفگذاری ۴۹ درصدی قانون برنامه ششم توسعه نیز اختلاف قابل توجهی دارد.

۳. سهم بالای فروش دارایی و استقراض از منابع و فاصله چشمگیر با قانون برنامه: درنتیجه افزایش ۶۰ درصد مصارف عمومی و رشد بسیار کم درآمدها، ۳۲۰ هزار میلیارد تومان از مخارج هزینه‌ای دولت (شامل حقوق و مستمری) از محل فروش دارایی یا استقراض تأمین شده است که با هدفگذاری قانون برنامه ششم توسعه (۲.۶ هزار میلیارد تومان) اختلاف فاحشی دارد.

۴- حرکت در خلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه: کسری بودجه ساختاری که کاهش آن اساسی‌ترین هدف اصلاح ساختار بودجه است، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ (در حدود ۴۴۵ هزار میلیارد تومان) است که رقم آن نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ (حدود ۲۶۷ هزار میلیارد تومان) و سال ۱۳۹۸ (۱۹۶ هزار میلیارد تومان) افزایش قابل توجهی یافته است. این افزایش حکایت از حرکت در خلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه در لایحه بودجه ۱۴۰۰ دارد.

۵. کسری بودجه «حداقل» ۱۷۵ هزار میلیارد تومانی: بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که به‌دلیل برآورد بیش از واقع منابع حاصل از صادرات نفت، حدود ۳۲۰ هزار میلیارد تومان از مخارج پیش‌بینی شده در منابع عمومی دولت باید از محل استقراض و پایه پولی تأمین شود. با لحاظ محدودیت ظرفیت فروش اوراق در سال آینده میتوان انتظار داشت که حتی در صورت استفاده از ظرفیت بانک‌ها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری برای خرید اوراق، در حدود ۱۷۵ هزار میلیارد تومان کسری تأمین نشده باقی می‌ماند که می‌تواند مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پایه پولی و نقدینگی بینجامد.

۶. بی توجهی به کنترل هزینه‌های مرتبط با حقوق و دستمزد در مصارف بودجه: در حالی براساس اعلام سازمان برنامه و بودجه بیش از ۵۴۰ هزار میلیارد تومان از هزینه‌های دولت صرف حقوق و مزایای کارکنان دولت و کمک به صندوق‌های بازنشستگی برای پرداخت مستمری بازنشستگان می‌شود که با توجه به اینکه کنترل هزینه‌های جاری در اثر افزایش کارایی و چابکسازی دولت جزء اهداف قوانین برنامه بوده و می‌بایست هزینه‌های مرتبط با حقوق و دستمزد در مصارف بودجه (براساس قانون برنامه ششم توسعه) کنترل شده و منابع موجود در جهت محرومیت زدایی، تضمین معیشت عمومی و سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی صرف شود.

البته دولت این موارد رد می‌کند، روحانی در نشست خبری خود تاکید کرد که دولت مطمئن است که می‌تواند دو میلیون و سیصد بشکه نفت بفروشد. همچنین روحانی در جلسه هیئت دولت در چهارشنبه هفته گذشته، به تحلیل لایحه بودجه سال آینده پرداخت و اعلام کرد که پیام‌های این لایحه عبارتند از: ۱- چشم‌انداز بسیار روشن کشور در سال آینده، ۲- نگاه حمایتی به معیشت مردم، ۳- عدم اتکای بودجه جاری به نفت، ۴- اصلاح و کاهش نرخ ارز و ۵- چابک سازی دولت.

شش ایراد مرکز پژوهش‌های مجلس به کرات از زبان دیگر نمایندگان و رییس مجلس مطرح شده است. با این حال مجلس بیش از همه با سه مورد مشکل دارد. اول پیش‌بینی فروش روزانه دو میلیون سیصد هزار بشکه نفت در بودجه ۱۴۰۰، مجلس می‌گوید این پیش بینی تخیلی است چرا که ایران تحریم است و نمی‌تواند اینقدر نفت بفروشد. مالک شریعتی سخنگوی کمیسیون انرژی در این رابطه گفته است "دولت فقط می‌تواند روی فروش روزانه ۸۰۰ هزار بشکه حساب باز کند."

از طرف دیگر دولت در لایحه بودجه پیش بینی کرده که اگر نتواند نفت را به خریدار خارجی بفروشد در داخل کشور و به صورت اوراق سلف به فروش می‌رساند، مجلس کاملا مخالف این ایده است و می‌گوید این اقدام بستگی زیادی به قیمت نفت دارد. چند ماه پیش هم دولت برای جبران کسری بودجه به دنبال این کار بود که مجلس و برخی دیگر از نهاد‌های حاکمیتی با تمام قدرت مانع آن شدند. مجلس می‌گوید اینکار ممکن است برای دولت آینده تعهدات سنگینی ایجاد کند. مجلس تصور می‌کند دولت آینده اصولگراست و به دنبال آن است که تعهدات تازه به گردن آن نیافتد.

مجلس به دولت ایراد گرفته که پیش‌بینی فروش این میزان نفت به این مفهوم است که رفع تحریم‌ها و بازگشت آمریکا به برجام را قطعی است، در حالیکه هنوز هیچ چیز روشن نیست. در این بین برخی نمایندگان می‌گویند دولت با این کار پالس ضعف برای غرب و آمریکا فرستاده است.

امیر حسین قاضی‌زاده نایب رییس مجلس با بیان اینکه مفروض پنداشتن لغو تحریم‌ها در تنظیم بودجه، کشور را در هر مذاکره احتمالی آتی در نقطه ضعف قرار خواهد داد، گفت: "ترجیح مجلس بر آن است که دولت بتواند بودجه ۱۴۰۰ را صرفاً بر اساس تحقق میزانی از فروش نفت تنظیم کند که می‌تواند به فرض بقای تحریم‌ها محقق کند."

اما مسئله دیگر مجلس با لایحه، بحث مالیات است مجلس می‌گوید سهم مالیات از بودجه حدود ۲۵ درصد است که بسیار کمتر از سال‌های گذشته است، مجلس می‌گوید دولت می‌توانست به جای افزایش سهم نفت در بودجه، سهم مالیات را افزایش می‌داد. مجلس می‌گوید دولت باید مالیات بر مجموع درآمد را اجرا کند. اما این مسئله با مخالفت شدید فرهاد دژپسند وزیر اقتصاد همراه شده است. او می‌گوید: "در شرایط عدم تعریف پایه‌های جدید و یا کاهش معافیت‌های مالیاتی، چنین افزایشی، به معنای افزایش فشار به بخش خصوصی واقعی آن هم در شرایط کرونایی است. "

وزیر اقتصاد با اشاره به عملکرد فوق العاده سازمان امور مالیاتی در سال ۱۳۹۸ در تحقق بیش از ۱۰۲ درصدی درآمد‌های مالیاتی و تحقق بیش از ۱۰۰ درصدیِ هشت دوازدهمِ این درآمد‌ها در سالجاری، آن هم بدون فشار به اقشار آسیب پذیر و مؤدیان خوش حساب گفت: «برای تحقق همین درآمد‌ها نیز، ما از طریق سیاست‌ها و تدابیر اتخاذ شده برای وصول معوقات مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی اقدام کردیم.»

تبعات احتمالی افزایش مالیات برای سال آینده و فشار به کسب و کار‌ها و مردم مانع از آن شده که دولت سهم مالیات را در لایحه بودجه افزایش دهد، دولت تبعات اجتماعی و سیاسی احتمالی آن را هم در نظر گرفته است.

در این بین مجلس هم به این موضوع آگاه است، اما از بیان آن خودداری می‌کند مدام توپ را در زمین دولت می‌اندازد که مالیات را اصلاح کند. مجلس می‌تواند در همین لایحه اقدام به اصلاح مالیات کند، اما احتمالا به خاطر تبعات سیاسی و اجتماعی آن دست به این کار نخواهد زد.

مسئله سومی که به چالش لایحه بودجه دامن زده است بحث افزایش حقوق‌هاست، با توجه به اینکه امسال همسان سازی حقوق بازنشستگان و کارمندان اجرا شد، سطح حقوق‌ها افزایش معناداری پیدا کرده که برای دولت بار مالی دارد. دولت در لایحه بودجه نیز افزایش ۲۵ درصدی حقوق‌ها را در نظر گرفته است که نارضایتی مجلس را در پی داشته است البته نمایندگان کمتر در این باره حرف می‌زنند، چرا که می‌دانند تبعات سیاسی اجتماعی دارد و نارضایتی افکار عمومی را به همراه خواهد داشت، انتظار نمایندگان این بود که دولت در لایحه بحث حقوق‌ها را کنترل می‌کرد و به نوعی دست و دلبازانه عمل نمی‌کرد. حالا مجلس هم نمی‌تواند خیلی لایحه بودجه را تغییر دهد. البته ممکن است افزایش ۲۵ درصدی حقوق‌ها را پلکانی کند.

این موارد موجب شده که نمایندگان مجلس لایحه بودجه را لایحه‌ای "انتخاباتی" ارزیابی کنند. آن‌ها می‌گویند دولت از این طریق می‌خواهند در انتخابات ریاست جمهوری اثرگذار باشد. به این ترتیب ردپای سیاست در لایحه بودجه و انتقادات از آن مشهود است.

چیزی که روشن است توپ در زمین مجلس است، حالا با این تفاسیر مجلس چه کاری می‌تواند انجام دهد، تا روز یکشنبه زمزمه‌های رد کلیات لایحه بودجه بسیار جدی بود. حتی مرکز پژوهش‌ها نیز پیشنهاد داده بود که مجلس با کلیات لایحه مخالفت کند.

در گزارش مرکز پژوهش‌ها آمده است: "تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد احتمال موفقیت راهبرد تأیید کلیات بودجه و انجام اصلاحات در فرایند بررسی در مجلس بسیار پایین است. همچنان که در بررسی لایحه بودجه سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ نیز علیرغم مطرح شدن این راهبرد، عملاً اصلاح اساسی در مجلس محقق نگردید. دلیل این امر نیز به ابعاد بالای اصلاحات مورد نیاز در بودجه و همچنین پیامد‌های سیاسی احتمالی انجام این اصلاحات در مجلس برمی‌گردد."

اما از طرف دیگر برخی از نمایندگان معتقدند که مجلس باید کلیات لایحه را تائید کند، اما تلاش کند آن را به طور کامل اصلاح نماید. این دسته می‌گویند اگر لایحه رد شود بعید است دولت لایحه بهتر و متحول شده را ارائه کند، پس بهتر است که خود مجلس دست به کار شده و در کمیسیون تلفق لایحه را اصلا کند.

اما این دیدگاه چالش جدی دارد و آن هم این است که در اصلاح مجلس نباید کلیات و شاکله لایحه آسیب ببیند. عباسعلی کدخدایی دبیر شورای نگهبان در نشست خبری اخیر خود گفت: «شورای نگهبان تفسیری در این زمینه دارد و اینکه اختیار تقدیم لایحه بودجه بر عهده دولت است. پیرو این تفسیر آورده شده که مجلس نمی‌تواند شاکله بودجه را تغییر دهد و باید تغییراتش به گونه‌ای باشد که شاکله بودجه تغییر نکند لذا اگر این مسأله براساس چارچوب تفسیر شورای نگهبان باشد، این شورا به بودجه ایراد خواهد گرفت.»

به این ترتیب مجلس نمی‌تواند راسا لایحه را به صورت کامل اصلاح کند. اینجاست که مجلس باید تصمیم بگیرد راه اول را انتخاب کند یا راه دوم را. 

 از روز دوشنبه زمزمه‌هایی مطرح است که پارلمان راه دوم را برگزیند. در همین راستا دولت نیز چراغ سبز لازم را نشان داده است. حسن روحانی روز سه شنبه گفت: «دولت در حد توان و امکانات و با در نظر گرفتن همه جوانب و بررسی کارشناسانه، سعی خواهد کرد تا نظرات اصلاحی مجلس را با حفظ شاکله کلی بودجه لحاظ کند.»

در ادامه این دیدگاه روز سه شنبه جلسه مشترک دولت و مجلس با حضور قالیباف و روحانی برای مشورت درباره اصلاح لایحه بر گزار شد. در این جلسه روحانی از "انسجام" و "اراده مشترک" حرف زد.

اظهارات الیاس نادران رییس کمیسیون تلفیق را هم می‌توان از همین زاویه دید. او ضمن انتقاد شدید از لایحه بودجه تاکید کرد که مجلس بودجه را دوسقفی خواهد کرد. این در واقع استراتژی مجلس برای اصلاح لایحه را نشان می‌دهد.

باید به این نکته هم اشاره کرد که اخیرا دولت با اصلاح بخشی از بودجه بر مبنای نامه رهبری به رییس جمهور درباره برداشت از صندوق توسعه ملی موافقت کرده است.

چندی پیش حسن روحانی از رهبری تقاضا کرده بود که سهم صندوق توسعه ملی در بودجه سال آینده از ۳۸ درصد به ۲۰ درصد کاهش یابد. دولت لایحه بودجه را هم با پیش فرض موافقت رهبری با درخواست رییس جمهور تنظیم کرده بود، اما رهبر انقلاب با درخواست رییس جمهور موافقت نکردند. رهبر معظم انقلاب، برداشت مازاد بر ۲۰ درصد از صندوق توسعه را فقط تا سقف یک میلیون بشکه در روز مجاز دانستند. همچنین هرگونه برداشت از صندوق را برای مصارف اجازه ندادند. با این ابلاغیه رهبری اصلاح لایحه بودجه ضروری شد. قالیباف در این باره به رییس جمهور نامه نوشت، گفته می‌شود روحانی هم با اصلاح لایحه موافقت کرده است.